重新界定政府与市场的边界

    经济观察报消息：6月19日，中国国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议提出要优化金融资源配置，用好增量、盘活存量。这与此前5月13日在国务院机构职能转变动员电视电话会议上，李克强曾表态过的“要实现今年的发展的预期目标，靠刺激政策、政府直接投资，空间已不大，还必须依靠市场机制”相呼应。
    更多人开始坚信，在中国经济转型升级面临空前困难之时，深化改革成为再造红利的唯一选择。
    由此，重新梳理和清晰界定政府与市场的边界变得十分重要。也正是在6月19日的国务院常务会议上，再次取消和下放了32项行政审批等事项。
    新型政府的职能到底如何定位？政府与市场的明确边界怎么划？市场的效率如何提高？政府的效率如何发挥？全国人大财政经济委员会副主任委员、民建中央副主席辜胜阻、中国经济体制改革研究会会长宋晓梧、国家税务总局原副局长许善达、国务院发展研究中心企业研究所所长赵昌文提供了回答上述问题的不同视角。
    经济观察报：对现阶段“政府之手”的作为如何评价？改革的重点在哪里？
    许善达:　我认为政府在履行自己职责里面，是做了很多不该做的事情。但我也认为，中国政府还有很多该做的事情没有做。所以研究在市场经济的体制下，在中国现在的发展水平上，我们政府应该履行什么职能，废除什么职能，这两方面都需要研究。
    赵昌文：我们近期完成了一份“企业眼中的改革顺序”的调查，对1500家公司，包括1200家上市公司和300家左右的非上市公司进行调查。我们列了九个方面的选项，请企业来选择他们认为最重要的应该改革的方面。调查结果是，“完善市场体系”被选作第一位，排第二位的是“理顺政企关系与转变政府职能”，三是“国有企业改革”，还有其他的，财税金融体制、社会保障等等。
    政府在完善市场体系里能发挥什么作用？大家一般都会说“缺位、越位、错位并存，该管的没有管好，不该管的管多了”，这样的话都经常在说。对于企业来说，大家觉得政府的重要职能实际上是尽可能减少干预，同时加强监管，这两句话看起来矛盾，其实不矛盾。减少干预、加强监管，就是直接干预的尽可能减少，同时该监管的，比如食品安全等等很多方面应加强监管，尽可能增强监管的透明度、公平性等等。
    宋晓梧：谈到政府与市场的关系时，大多数讨论是集中在中央政府这个层面，而现在这一阶段的发展，我们可以看到，地方政府公司化的倾向十分严重，地方政府与市场配置的关系十分扭曲，这个问题如何认识？怎么解决？
    中央政府和地方政府的问题，我觉得过去讨论得不够，这个问题现在存在重大理论争论。
    我认为，实际上政府越位、错位、缺位这三个问题在地方政府表现得更加突出，比中央政府还突出，尤其是越位和错位方面，很多地方政府直接介入微观经济活动，充当市场中一个重要的竞争主体。现在如何看待这样一个现象，有不同意见。
    地方政府直接参与竞争，这在特定历史阶段有一定合理性，也是这样走过来的。但是现在要看到，地方政府的竞争极大扭曲了地方市场配置机制，付出了过高的资源环境成本，同时压低了劳动力成本。一个更重要的问题是，政府与企业界限分不清楚，提供了巨大的权钱交易空间。现在，面临新的发展阶段，这个局限日益显现。
    但是，有相当一些经济学家认为地方政府竞争应作为正面经验被肯定下来。从世界范围上看，全球金融危机、欧债危机以来，欧美的经济模式“褪色”了，而中国改革开放创造了世界经济奇迹，提出我们中国已经走出一条自己的道路。从国外到国内一些经济学家论证，中国经济奇迹的“密码”恰恰在于地方政府竞争，这在欧美、四小龙和日本都是没有的，一般市场经济国家不存在地方政府竞争的问题。
    现在变成了两种三维体制的比较了，一种三维体制是政府、社会、企业，社会主要是社会组织，还有一种是张五常、林毅夫等高度支持的政府、地方政府、企业这样一种体制，到2020年究竟建立哪种市场经济体制，这是一个方向性问题，值得考虑。
    经济观察报：如果政府职能转变不到位，政府与市场的关系难以理顺，市场的动力也难以有效释放，转变政府职能是大势所趋，方向在何处？政府与市场的明确边界怎么划才能保证市场的效率和政府的效率均能提高。？
    许善达:要研究政府和市场的边界问题，我觉得政府的第一个职能就是要解决政府如何发挥作用，使得社会的供给和需求平衡的问题。要想实现一个比较稳定的平衡，最主要的政府职能是怎么样能使需求特别是居民消费需求能够维持一个不低的适量增长速度，相反对于产能过剩的问题，如何有一个适当的抑制功能。
    如果政府不能使居民消费保持一个适度增长的话，那么这个经济体就不可避免地要出现产能过剩、需求不足的现象。当这个现象发展到一定程度，结果就是要用具有破坏性的社会财富造成重大损失的方式来恢复平衡。现在在我国产能过剩的状况下，为达到一些平衡也要靠把一些社会财富淘汰掉的方式来实现。
    第二，在现在全球化的情况下，虽然是市场经济，并不一定意味着是公平交易，垄断在利益分配上发挥着重大的影响。现在中国是一个发展中的经济体，在和发达国家进行市场交易的时候，我们的交易量和所付出的财富量，和获得的财富量是不均衡的。政府在这里如何发挥作用，让一个发展中的经济体在全球化这种不公平的、不对等的交易中能维护自己经济体的利益，我认为这也是一个发展中的经济体的政府在全球化中的职能特征。
    宋晓梧：界定政府，包括中央政府和地方政府与市场的边界，涉及行政体制、财税体制、外贸体制、土地制度、分配制度、价格机制以及社会管理等众多领域，我的建议从四方面逐步破题。一是建立统一的社会主义市场经济体系，取消地方GDP投资等考核指标，而以基本公共服务均等化作为各地市区域是否协调发展的主要指标。
    再有，明确划分各级政府事权财权。按照公共财政框架和基本公共服务均等化的要求，明确界定各级政府的事权，落实与之相匹配的财力。建议逐步将基本公共事权适当集中到中央，由中央统筹平衡各地基本公共服务标准，并建立全国统一的基本公共服务经费保障制度。尽快把各级政府间的财税关系、责权划分等基本制度以法律形式加以规范，限制中央政府部门的自由裁量权，杜绝“跑部钱进”的弊端，同时减少地方政府对土地财政的依赖。
    三是深化行政管理体制改革，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与社会组织、市场中介组织分开；最后是大力发展和规范社会组织。这也是一个非常重要的问题。缺少了社会组织自律和自协调这个重要环节，中央政府就放权给地方政府，地方政府又往哪里放权？没有相应的行业协会和其他协会组织来承接。
    解决当前存在的诸多社会经济问题是依靠一个更全面、更精致、更强制的政府行政干预，还是构建更广泛、更灵活、更和谐的社会协调机制，这是两种思路。
    经济观察报：我们都知道中国经济下一步重要动作在于城镇化，在城镇化推进的过程中，政府与市场的关系应该如何处理？
    辜胜阻：城镇化现在是有人兴奋，有人担忧。担忧的主要问题是，城镇化要不要政府来推动？甚至有人还讲，说城镇化是个自然的过程，只能是“瓜熟蒂落”，政府不能“强行引产”，这提出了一个非常重要的问题，城镇化问题要不要政府来引导，要不要政府主动为之。
    我的观点是城镇化的关键是配套改革，改革的核心是处理好政府和市场的关系。
    城镇化有三种模式，一是放任式的模式，完全让市场这只看不见的手来调节；二是政府主导式的模式；三是政府引导式的模式。
    城镇化，政府不能越位，但是也不能缺位。我认为，城镇化是市场的自然结果，但并不意味着政府对城镇化应不作为。新型城镇化需要市场“无形之手”和政府“有形之手”的两手配合，但是要防政府“闲不住的手”而过于干预把好经念歪。要谨防政府的过度干预，政府变成一只“闲不住的手”。
    城镇化会有市场失灵的问题，城镇化也要避免政府失灵。推进城镇化的过程中，要防止五个方面的误区，一是有城无市的过度城镇化，城镇化缺乏产业支撑，使城镇化出现“拉美化”陷阱，拉美化是严重的过度城镇化;　二要防止一哄而起大跃进，一味追求城镇化高速度和规模扩张，陷入速度至上陷阱。三要防城镇化的“房地产化”，过度依赖土地财政，避免过高地价推高房价，陷入卖地财政陷阱。四要防地方政府以地生财，消灭村庄，大量农民“被上楼”，陷入掠夺式发展陷阱。五要防大城市的大城市病，避免重物的城镇化而轻人的城镇化，如果政府过多干预，会出现政府失灵，导致以上五个误区。