韦东远中国科学技术发展战略研究院
| 创建时间： | 2008-07-29 |
| 最后更新时间： | 2013-08-14 |
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日 志
四名中国科学家《科学》发文探讨中国科技体制改革四名中国科学家《科学》发文探讨中国科技体制改革 翻译：张笑 梅进 初步校对：刘立发布时间：2013-8-2
科学网四位知名博主——李宁、李侠、刘立在8月1日出版的《科学》（Science）上撰写题为《改革中国科技体制》（Reforming China's S&T System）的文章，为中国科技体制存在的问题把脉并提出改革的思路。以下为文章全文中文版：、曹聪
改革中国科技体制
中国的政治界和科技界领导人有一种忧虑：尽管投入资金更多、优秀人才更多、仪器设备也很先进，但是创新系统还是表现不佳（1）。中国科学家尚未实现诺贝尔科学奖“零的突破”，科技与经济脱节的现象持续了几十年；科研成果转化为了创新技术和产品的事例，屈指可数。中国企业其核心技术主要依赖于国外（2）。本文将从科技体制管理的宏观、中观和微观三个层面上，探讨这些相互联系的问题产生的根源，以及解决这些问题所需要的政治意愿。
治理结构及其演化
与其他领域一样，中国的科技管理也是高度科层化的（3）。其最高管理机构为中共中央（CCPCC），通过国务院的科技教育领导小组（LGSTE）领导着中国的科技发展。在国务院总理（同时也是中共中央政治局常委之一）的领导下，国家科技教育领导小组由各个科技有关部委负责人以及财政部长组成（4）。科教领导小组负责研究和审查重大的科技教育政策和计划，协调政府间的重要活动（5）。
科技部是负责管理科技事务的总揽机构，包括从政策、规划和计划的制定到若干国家科技计划的预算和资源分配等（6）。中国科学院和中国工程院为政府决策提供咨询。全国人民代表大会作为国家最高权力和立法机关，通过其常委会和教科文卫委员会对科技相关政策进行实施和修正。全国人大负责监督法律的实施和批准财政预算。
中国科技体制于1985年进行改革（7），中国的科学管理机构的职责范围有所增加。国家科技委员会（科委）的职责范围，从宏观政策的制定和执行扩展到中观层面上的规划、计划及相关资源的启动和管理。1998年，国家科技委员会改组为科技部；2011年，科技部掌握和分配的财政开支占政府科技财政总开支比例，约为14%，与其固有的负责制定和执行科技政策的职责渐行渐远。
随着部委和工业企业对科技活动介入的不断增加，使得国家科技体制不断多元化。这对科技体系的治理结构、协调机制和资助体系会产生重要的、多方面的影响。2012年，中国的总研发支出已超过一万亿人民币，比2011年增长18%。在2006年政府发布国家中长期科技发展规划（MLP）之后，具有科技任务导向的部委（如农业部、卫生部、工信部），它们资助的研发活动有所增加。
宏观层面：缺少协调
国家科技教育领导小组并未很好地实现其在宏观层面上协调各个部委之间、中央与地方政府之间的职能。虽然科教领导小组由总理领导，但是科技创新教育方面的事务可能不如总理职责中其他方面的事务来得重要。具体的领导权通常是由副总理或国务委员来抓，他们或许同时还负责其他领域的重要事务，他／她的权力具体取决于其在党内或国家行政机关的职务。国家科教领导小组由国务院办公厅下属的一个秘书局负责具体工作，该机构还承担其他很多职责和重点工作。无论从人力来讲，还是从激励机制来讲，其协调作用很有限。
国家科技教育领导小组是一种特设机构，它并不参与预算制定。科教领导小组从来未以其名义发布过官方文件，也未曾对科技体制中的问题采取过措施。比如，2003年SARS席卷中国的时候，由于缺乏组织协调，由于条块分割——民口、军口；中央和地方；健康卫生，科学和技术————科研工作者很难以及时有效的方式对SARS作出应对。
在科技部取代国家科委之后，其负责协调的职能未被明确地表达出来。科技部只是国务院下属众多部委中的一个，虽然它从中央政府科技拨款中获得的比例最大，但是从重要性和影响力来看，是“弱势”部门。国家科技任务现已分散到国务院内许多部委或部委级机构，各部委在其管辖范围内均可以提出和管理国家研发计划，预算则直接由财政部拨款。无论是国家科技教育领导小组，还是科技部，均未授权去协调这些部委的科技事务。
中观层面：资助体系出现“故障”
宏观层面协调的低效，对中观层面上的资源分配产生着影响。通常情况下，一旦某个国家科技计划获得批准并得到拨款，相关的政府部门就会出台指南并负责其自身（很大程度是部门内）的项目申请、评审和奖励办法。这些部委负责的科技项目，自成一套，缺乏国家层面上的统一的质量控制标准；这些部委之间没有关于科技项目的信息交换。不同部委管理的国家科技计划虽然各有其重点和优先项目，但也存在着重复交叉的状况，即使同一部委管理的科技计划，也存在重复。一些国家科技计划设置的目标几乎没有差异，其心中想到的科学家，是同一群人。
重复未必就是坏事，科研活动终会出现集群趋势和现象，并产生出良好的结果。。某些国家比如美国，其资助渠道是的多元分散的，而这通常被认为是一种优点，因为它可以促进竞争、促进优先领域和项目的多样化。而且，这些国家具有透明度和可靠性较高的评审机制，能保障科学共同体的广泛参与以及来不同部门的利益，而且该过程由国会委员会负责进一步监督。
而在中国，某些科研人员可以用几乎相同的idea去申请不同政府部门的项目，并且几乎相同的项目可以得到两个或多个部门的立项。一些政府机构急于向中央政府表明自己所管辖的项目是值得投资的，因而更倾向于资助少数业已取得了成就的的科学家，并希望利用他们取得的科研成就，尔后来论证其资助的成效，而成为资助方的功劳。
中国的科研文化，让知名科学家以及那些与政府官员有密切关系的人获得了过多的竞争优势，这导致了研究资源的不平等和集中（13）。某些科学家，尤其是担任行政职务的科学家，可从多种渠道获得大量的财政支持，而其他科学家，特别是处于事业起步阶段或不发达地区的科学家，则连启动科研生涯所必需资助都难以获得。在许多部门，相对大比例的公共资助通过戴帽子或走形式的评审的方式（而非严格公平的同行评议方式），流到了某些“得宠”的科学家手里，他们通常是业已取得了较高的地位的科学家。
微观层面：评估与激励体制存在缺陷
中国的评价文化“很弱”。科学界存在严重的“不出版即出局”导向，尤其看重在SCI期刊上发表文章。虽然这有助于增加中国的国际论文数，但是SCI论文已经沦为不恰当的评价研究项目、机构及科学家个人的标尺。中国科技信息研究所通过SCI论文数为大学和研究机构排名。许多研究机构机械化地将科学家的SCI论文数和期刊影响因子作为评估评估和晋升依据。
许多博士生被要求发表一定数量的SCI论文，否则无法进行论文答辩。如果论文发表达不到规定的要求，可能不能获得博士学位。在许多大学和研究机构，2012年中国新设立的研究生奖学金评比就与SCI论文数紧密关联。对发表论文的数量和影响因子的过分看重导致出现奇怪的现象：一篇论文有多个第一作者和通讯作者；通过最低出版规模发表以满足标准或获得奖励。
微观水平上的评价对于SCI论文和影响因子的强调预示着中观水平上的资助决定。能够发表高影响因子论文的人在寻求资助竞赛上更容易胜出。结果，科学家受驱动为论文和资助而发表，而不是为社会问题寻求真正的解决办法。
这种评价文化可能对职业发展具有负面影响。评估小组[成员具有部分决定晋升候选人命运的权利，而其中的少量人员将这看作“寻租”和“造租”的机会。在一些研究机构，评估过程既不透明也不公平，评估规则既不清楚也不被严格遵循。这其中可能含有腐败，因为晋升可能通过“关系”、行政或官僚权利、甚至是金钱而获得。涉及利益冲突的案例并不罕见。包括中国科学院、中国工程院院士选择在内的内部评议，本应该严格保密，却有可能通过关系被某些人获知。“研而优则仕”的管理人员往往受到较好的评价并很快获得晋升。
中央和地方政府以及各个研究机构引入了各种计划如千人计划，来吸引拥有海外科研经历的人才。这样的计划很大程度是对国内土生土长的科研人员的区别对待 。那些拥有海外学习和研究经历的人也更容易得到提拔；一些研究岗位也只为他们保留。鉴于海外留学和工作这一现象的不断升温，中国青睐从那些有海外经历的人中寻找未来的科研领军人物也变得可以理解了。但许多被这类计划引入的回国人员却未必都是高端人才。
更糟糕的是，一些海归人员是通过海外经历造假的方式进入到这些计划中的。许多海归很少如要求的那样在中国全职工作。有一些人从中获得数倍好处，虽然一旦他们在中国全职工作便不被当做海归看待了。为缓和本土与海归科研人员之间的紧张关系，中国政府也启动了一些资金相对较少的人才计划。
在认识到评价标准的严重问题后，政治界与科技界领导呼吁建立具有“中国特色”的评价系统。然而，“中国特色”不该成为无视国际规范的借口。
结论与讨论
中国的战略目标是成为创新型国家。但是在宏观调控、中观水平资助及微观水平评估方面的不足降低了科技体制的有效性和效率。这三个水平上的问题相互关联，修补一个水平层次上的不足难以提升整体表现。
目前的LGSTE机制在协调各政府机构方面不成功。考虑到科技部在国务院内的地位，它无法在宏观水平细条国家科技事务，也无法在相关科技政策制定过程中发挥更重要作用。在起草MLP及早前应对SRAS过程中，有提议撤掉科技部，取而代之的是一个类似于美国白宫科技政策办公室的新机构及一名隶属国务院的国家科学顾问。
另外一种解决办法是维持现有的LGSTE和科技部机构设置不变，另创一个较小的直属于国务院的科技办公室（OST），类似于美国的科技政策办公室。该办公室由一名全职国家科学顾问领导，重点关注科技相关问题。它将支持LGSTE，相应地，LGSTE将成为一个类似于美国国家科技委员会的组织（NSTC，由政府科技领导组成）。除了LGSTE的使命之外，该办公室还将负责监督国家研发项目和预算。然而，美国科技政策办公室不仅掌握NSTC、也掌握总统科技顾问委员会人员配备，代表着学术界和社团利益。中国会出现这样的委员会吗？
中观水平上的资源分布问题起因于宏观水平上的缺乏协调。政府部委间保持信息流通很关键，同样重要的是对这些项目的负责人进行问责。提议的OST能起到这样的作用。将全国科技评价中心从科技部挪到OST将能建立独立、公平和客观的评价，适用于全国研发项目、国家5年期科技计划，甚至MLP。加强全国人大在检查、协调、拨款及监控预算和支出会让各部委负起责任。
中国曾在1990年代中期科技体制改革中引入外部评审，并在21世纪初出台创新政策，这些都表明中国能够吸收国际经验来进行科技体制改革。最近，受中国国家自然科学基金委和财政部的邀请，一个独立的国际小组评估了基金委的资助体系。评估小组赞扬了基金委的资助机制，同时建议基金委增强评审过程的保密性，以避免利益冲突。
对SCI论文的看重或许是东方与西方的混合，如同社会主义与资本主义、规范与惯例。为了改进，评估应该遵循国际惯例，并保持正直性。一些研究机构的评估已经逐渐引进国际评审。比如，中国科学院正在让更多的研究所接受国际评审人的评估。
微观水平上的问题也必须立刻着手解决。在项目评估和个人表现评价中，利益冲突原则都必须进行加强。行政和“关系”的影响应被降到最低。应该引入更加理性的奖励系统，更多地使用同行评价而不是单纯地计数论文和影响因子，从而激励研究人员解决问题，而不是仅仅看重发表论文。
这些管理上的挑战已经被政治界领导和科技界领导广泛认同。在2012年中国共产党全国代表大会和2013年全国人民代表大会之后，科技界领导层保持了稳定，这有积极的一面，也有消极的一面。领导层非常清楚问题所在以及解决的方法，但是他们对于这些问题也负有部分责任，而且改革可能不符合他们的最大利益。
在政策实施过程中，LGSTE应该在确定机构的角色和责任、及协调政府间关系中起主导作用。但有待观察的是，不进行制度性改变能否解决中国科技的协调性问题。相关政府机构需要建立可操作性规章制度。政策的具体实施的监控、群体的反馈及规章制度的修订都需要人员的投入。中国科技体制管理的问题由来已久，而且维持现状的惯性相当顽固。领导层应该有所动作了。
近来改革步骤
在2012年全国科学、技术及创新大会上，CCPCC和国务院提议改革科技与创新体制，目标是进一步实施MLP。2012年11月，第18届中国共产党全国代表大会再次确认了CCPCC和国务院文件里设立的指导方针。文件特别催促开展以下行动：（i）清晰确定国家研发使命，（ii）将资助、研究与评估实体分离，以方便检查、平衡及问责，（iii）对不同类型的研发活动采取不同的评估标准，（iv）建立更加公开和透明的奖励系统。国家科技改革与创新体制建设领导小组召集成立，代表成语来自26个政府机构，由刘延东领导。它的使命是协调中国科技与创新体制的改革及讨论通过相关规章制度。近年来负责科技事务的刘延东在2013年初出任副总理。2013年7月17日，国家主席习近平在视察中科院时强调，要深化科技体制改革，坚决扫除影响科技创新能力提高的体制障碍。（全文完）
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