科技部火炬中心梁桂主任谈对研究制定我国自主创新公共政策的思考
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分类：科技体制与管理研究
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发表时间：2009-03-10 01:23:06
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科技部火炬中心梁桂主任谈对研究制定我国自主创新公共政策的思考
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科技部火炬中心梁桂主任谈对研究制定我国自主创新公共政策的思考
科技部门户网站 www.most.gov.cn 2006年06月22日 来源：科技部
当今国际间的竞争，说到底是综合国力的竞争，其关键又是科学技术的竞争。国家的竞争优势，蕴藏于科学技术的发展水平和推广应用过程及程度之中。一个国家能否长久地在激烈的国际经济竞争环境中保持优势，已越来越多地取决于其科技进步的速度，而决定这个速度的就是自主创新的水平和能力。
"十五"时期，党中央、国务院认真实施"科教兴国"和"人才强国"战略，加快建设国家创新体系，自主创新能力不断增强，我国科技竞争力日益提升。"自主创新"已成为新时期中国科学发展的主旋律，"提高自主创新能力，建设创新型国家"正成为时代赋予我们的光荣使命。
全国科技大会后，随着《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020）》的发布，未来15年我国科技发展的宏伟蓝图已经展现在人们面前。今年是"十一五"的开局之年，也是实施《规划纲要》的第一年，广大科技工作者和全国人民面临的任务光荣而艰巨。
因此，推动自主创新、形成对自主创新的全面认识、探索和建立有效支持自主创新的公共政策基础、引导我国经济进入依靠自主创新为主的新的发展循环，已经摆在当前中央和政府工作的突出位置。
一、自主创新的政策视角与政策喻义
（一）政策视角
从促进经济发展的政策视角研究自主创新，可以认为宏观经济发展中自主创新的主体部分是技术创新，技术创新则表现为技术应用于经济的过程。在这一过程中，从应用技术开发到商品化的过程（D&C）是技术创新的核心环节,
因此D&C应是实现公共财政投入良性循环的关键。公共财政之所以能实现投入的良性循环，是在于技术开发应用的商业化过程所创造的税收和利润能够通过政府和企业的再投入过程给创新行为进一步的支撑。
依据技术创新的过程，D&C分为两种类型：原始创新和集成创新。原始创新和集成创新往往孕育着科学技术的重大发展和飞跃，是科技创新能力的重要基础和科技竞争力的源泉，也是一个民族对人类文明进步做出贡献的重要体现。
国际经验表明，形成对上述两个过程的正确认识是制定行之有效的自主创新政策的基础。建立在这样的视角下，支持自主创新的公共政策有两个重要的目标对象，这两个目标对象也不同程度地代表着推动企业创新主体的内力和外力，即创新型中小企业和创新型产业集群。创新型中小企业是技术创新的主体，是创新的内力；产业集群是技术创新的温床，是创新的外力。
因此，科技型中小企业群体的规模和质量、产业集群的高度和进化能力，直接决定区域D&C环节的效率，是培养技术创新能力的关键，也是影响经济增长模式和区域综合竞争力的重要因素，已成为现代创新政策需尤为重视的目标对象。
（二）政策喻义
上述政策视角引申出自主创新公共政策设计的两大主题：一是有效保护中小企业的创新活力需要政府介入技术企业的创业环节；二是有效促进产业集群的优化升级需要政府介入产业集群的创新进化系统。通过对国际创新政策的研究，可给上述两大主题予以恰当的阐释。
1.政府介入技术企业创业环节的意义
从支持创新型中小企业发展的资金链条衔接过程看，创业之初所能够获得的是亲戚、朋友等的支持，在创新想法或创意成型之后（产品原型）可以获得风险投资的青睐，公司开始实现正向现金流后可以得到商业金融机构帮助。但是，在创业者自有资金用尽之后和风险投资的介入之前，创新企业普遍面临着资金链条断裂----即所谓"死亡谷"的威胁。
上世纪80年代，美国的一项调查认为，"死亡谷"的大致宽度是25万～200万美元的创业资本需求缺口，欧洲对"死亡谷"的认识也与美国基本一致。如果不能弥合这一缺口，创新企业就无法走出创业阶段，也就根本谈不上创新的成功。但问题的另一方面是，由于创业企业尚无法建立商业盈利的理性预期，纯粹市场化资本对这样的资金缺口不可能积极介入，"市场失灵"由此产生。"死亡谷"的存在和由此产生的"市场失灵"现象，是政府需要重点介入技术企业创业环节的核心原因。
2.政府介入创业环节的公共政策
从促进创业成功的环节看，技术创业的成败决定于种子（技术或商业模式，创业者）向苗木（商品，创业企业）的质变过程，决定于组织胚胎（企业组织）和土壤（创业政策、环境）的相容性。因此，政府介入技术创业环节的主要公共政策表现在几个方面：一是政府鼓励自然人投资，促进商业天使及其网络的形成；二是政府设立创新资金专项（小企业创新计划）；三是政府支持建立企业孵化器。
3.政府介入产业集群进化系统的必要性
在经济全球化浪潮中，产业被分割为不同的片断，由此形成纵向的全球价值链
(GVC)，也经常表现为通常意义下的国际化产业分工；因为成本因素和交易便利的影响（市场），每一片断又集聚在一些特定的邻近空间中，构成横向的集群；全球化和区域化共同推动着一国经济量的扩张和质的提升。
在全球化的市场体系中，一国的产业能力由众多集群的数量、质量和进化能力决定(Kaufmann,2001)。然而发展中国家的低端集群面临着产业升级的难题。
然而这样的跃迁并不是无止境的，其受到国际政治、国际市场竞争和国际文化认同等多方面因素的制约。由于我国处在地缘政治和国际政治舞台的核心，所受到的锁定必将更为强烈。外部的价值链锁定和企业内部的路径依赖是阻碍集群进化的主要原因。这种低端产业集群在完全市场规则下的自然衰变趋势，单靠企业的力量或市场的力量无法阻止，由此也可以认为是在经济全球化条件下的另一种"市场失灵"，所以同样必须由政府介入。
4.政府促进集群进化的公共政策
依据低端集群进化的一般原理，促进集群进化的公共政策主要需要考虑：促进企业功能再造并诞生骨干企业、诱导创新网络形成、打破低端锁定、实现链条升级。
所谓的创新网络，是指创新集群中的盈利性技术服务企业和非盈利的技术联盟。在这种网络中，尤其需要强调：形成以人为联络结点的技术联盟（创新网络），促进隐性知识（tacit
knowledge)在产学研之间、上下游企业之间、竞争企业之间的传播；推动集群内以小企业为主体的多种技术联盟，冲破由于专业分工的细化限制和技术应用的不确定性制约；随着技术进步的周期加快，在传统的以商会为代表的利益共同体基础上，发展和形成新的技术联盟。这种技术联盟对创新网络的形成非常重要，它是集群升级的基础，有利于强化内部的联系，使集群根植性增强，并且也吻合国家和区域发展的需求。
因此，在促进集群进化的政策设计上应当重点考虑：政府引导形成集群中的技术联盟；政府专项支持单个技术服务业；政府推动国际技术转移和合作，促进企业在全球价值链中的爬升；政府促进创新集群的跳跃升级。在这些政策研究、制定和实施的过程中，对于发展中国家来说，尤其需要强调政府政策制定者的观念转变：
1.政府行为需要从对企业的直接干预转向间接干预，创造一种能够让所有创新活动主体对未来有稳定预期的政治与经济环境。
2.政府需要在企业之间以及企业和大学、研究机构之间的合作关系建立过程中充当媒介。
3.培育社会中介组织。当集群发展到一定规模后，应主要由社会中介组织在促成各种合作中发挥主要作用，如行业协会。
4.为了提高产业集群的竞争力和生命力，政府应引导集群尽可能加入国际生产体系，并通过与国际性企业特别是跨国公司的合作，获得先进的技术或在共同的国际市场竞争压力下不断寻求创新。
二、政策实践中的挑战与思考
（一）国外经验的启迪
通过《国际中小企业自主创新公共政策研究》，共性的国际经验有助于我们建立对我国政策研究和政策制定过程的系统思考：一是需要建立对政策背景的正确认识；二是形成体现国家意志的政策出发点或动机；三是在多元利益关系下政府主导性政策目标的建立；四是需要结合发展的不同阶段把握政策的着力点。在我国，当前需要同等重视的有两大政策着力点，即创新企业和创新集群，前者强调的是"育苗"，而后者强调的是"造林"，特别是这样的政策需要更大程度地致力于"育苗"和"造林"的过程以及环境、致力于"育苗"和"造林"的体制与机制。
（二）政策实施过程中的不足
20多年来，国家通过实施火炬计划等政策措施，成功地引入了高新区、孵化器、创业投资、创新基金、软件园等政策工具，中央各部门和地方政府也制定了多项政策和计划，为推动高新技术产业化，成功切入知识经济发挥了重要作用。但是,反观我国20余年来技术和经济进步的过程，宏观经济发展导向对自主创新的重视程度远远不够,我国在自主创新的公共政策建立和组织体系建立方面尚有巨大差距。因此，结合国家和区域的发展现实，系统性地学习国际先进经验,逐步形成有效地推进自主创新的政策系统和政策机制是我们发展亟需的选择。
（三）转轨过程中的挑战与选择
有效的自主创新政策推进系统需要重点把握以下五个协调发展关系：一是协调国家创新体系与以利益驱动的网络化创新系统的关系。二是协调高新技术项目和产品与企业组织中创新能力的关系。三是协调经济全球化下的产业导入与草根型技术企业崛起的关系。四是协调大公司以及长流水线与以上下游产业链构建的大量中小企业群聚的创新发展关系。五是协调激励单个企业的创新行为与营造有利于网络化创新环境的关系。
因此，基于上述五大协调发展关系，在新的历史阶段，我国自主创新公共政策的设计首先需要完成以下三个转变：
1.从以技术、项目为中心向以企业为中心的创新政策重心转变，即从只关心"种子"到致力于"育苗"的转变，创新政策的作用力度需要有效作用到科技型中小企业群体的发展。基本的政策途径需要依托社会化、多元化的科技型中小企业投融资体系和协同集成的科技型中小企业抚育体系，通过公共财政直接和间接支持，帮助技术创业企业降低技术创新的成本，提高效率，降低优秀科技型中小企业创新和发展的个案风险和成本。政策的核心功能在于，围绕富有创新性和市场潜力的技术成果（良种），形成技术创新创业团队（新芽），帮助其度过死亡陷阱，形成产品走向市场，形成快速成长的科技型中小企业群体（小苗）。
2.从注重单一企业的技术创新向推动产业集群创新的转变，即从"植树"到"造林"的转变，强力打造我国高新技术产业创新集群。实现这种转变的政策途径是通过机制创新促进创新主体之间的联系、互动和合作，强化以创新集群为核心的创新创业软环境建设，重点依托各类高新技术产业化基地，通过公共政策的引导，培育和发展创新集群。基本的政策功能是，提高企业捕获外部创新资源的便利性、适用性，降低社会创新活动的信息成本、交易成本和组织成本，并将科技型中小企业无序的创新活动与国家发展意志（国家计划）、产业发展导向（主导产业）结合起来，逐步形成具有蓬勃生机的创新集群，形成体现国家竞争力的商业化、生态化创新森林组织。从而达到充分发挥这种集群组织在高新技术产业化中的作用，更有效地组织和引导社会资源来降低我国高新技术产业化的整体风险和成本的目的。
3.从依靠行政力量推动为主向依靠市场手段和组织制度安排的转变。完成这样的转变既需要借鉴他人，又需要有效结合我国国情。在借鉴他人方面我们现在已经能够看到和学到很多，但在积累自身经验方面我们还有很大不足，"先试点再推广"仍将是我们需要经历的政策实践过程。
三、着眼于"育苗"、"造林"的框架政策建议
（一）政策的基本着眼点
1.把握国家科技经济政策调整的最佳时机，研究和制定有利于自主创新功能性政策的基本框架。包括：在国家高新区、科技企业孵化器、创业投资等专项政策上取得突破；配合国家中长期科技发展纲要提出推进自主创新配套政策，落实、组织和引导更多的政策资源投入到自主创新环境建设；积极在国家、地方高新区完善功能性政策体系。
2.继续改革和发展国家现有的政策执行工具。包括：（1）发展科技型中小企业技术创新基金。扩大创新基金规模、健全支持方式（创新、创业和高成长项目），构建全国创新基金系统和社会协作网络，使之发展成为国家对于技术创业企业和创新网络形成发挥重要作用的财经政策工具。（2）发展火炬计划。与国家重大科技和产业发展计划相匹配，加大火炬计划的投入力度，主要用于国家高新区等以"创新集群"为目标的载体建设；强化火炬计划对科技企业孵化器的企业组织培育功能；通过火炬计划开展我国高新技术产业化薄弱环节的人力培训；拓展火炬计划到面向全球价值链的技术转移和合作。
3.研究制定新的国家高新区考核等指标体系和高新技术企业及产品认定标准。包括：研究国家高新区等载体的考核指标体系和动态管理办法；制定以自主创新能力为核心的高新技术企业认定标准。
（二）"育苗"工程政策思考
1.优化支持方式。以提升技术创新和企业发展能力为核心，强化孵化器和科技型中小企业创新基金对技术创业过程的直接支持。包括：（1）支持创业项目。以孵化器为载体，专项支持科技型中小企业开展商品化预研；引导投资机构或商业天使投资于孵化器内的早期技术企业。（2）支持创新项目。对科技型中小企业技术中试、市场推广、小批量生产给予直接支持；支持新产业形成和发展有重大意义的技术创新活动。（3）支持技术转移项目。鼓励科技型中小企业与大学、研究院所合作，以企业为主体联合实施技术成果转化。（4）支持专利培育项目。对初创期科技型中小企业申请国际专利、引进外国专家、企业人员出国培训、开拓国际市场给予补贴。
2.探索和发展壮大风险资本市场的政策措施。包括：（1）建立政府出资的风险基金母基金。通过专项补贴或引导，联合地方发起设立一批企业化运营的天使投资机构，从而通过政府与市场合资合作的方式，发挥政府基金的间接支持功能。
（2）联合深交所和相关社会中介机构，为科技型中小企业的上市开辟绿色通道，实现科技型中小企业成长过程中价值链与资金链的无缝衔接。
3.支持形成面向中小企业创新的社会化网络。包括：（1）以创新基金为引导，推进天使投资的形成和发展，催生商业天使（技术企业资深创办人）群体并推动建立全国性协会和全国性天使网络组织。（2）引导科技企业孵化器向专业化发展，并制定专项政策促进天使投资人与科技企业孵化器的有效结合。（3）设立孵化器专项资金，重点补贴以创新集群为基础、面向科技型中小企业的各类公共服务平台的建设经费，推进"创业导师＋专业孵化"的辅育孵化模式。
（三）"造林"工程政策思考
1.以高新区、特色产业基地等为载体，建设技术信息供需公共平台。包括借鉴欧盟IRC ( Innovative Relay
Center)
模式，建立国家科研（已研究和在研）项目和企业技术需求双向信息平台--中国创新驿站（CRIC），并通过共享机制，推动全国各地加盟。同时研究和争取与国际创新驿站机构合作，推动跨国和国际技术转移。
2.促进建立技术企业的信用担保或融资体系。主要表现为与金融机构合作，在高新区、特色产业基地等载体中，对具备较完整片断的产业链，开展信用担保贷款和政府基金贴息贷款。
3.重点支持存在于市场价值链条之中的高技术服务业发展。
4.支持创新网络发展。包括：支持国家高新区、特色产业基地、软件园等载体内建立的技术创新联盟组织及其活动；以国家高新区等集群中的技术联盟企业为载体，配合国家重点科技计划，集中力量支持重点创新集群的整体技术升级；鼓励和支持横向以及纵向多重联合、具有一定技术前瞻和新兴产业导向的产学研一体化项目；鼓励国家高新区、特色产业基地、软件园等载体内的企业和国际机构、跨国公司开展D&C合作，促进集群创新的国际化拓展。
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