美国制订科技政策的原则

美国是头号经济强国，美国模式曾经是、现在仍然是各国研究与模仿的对象。哈佛大学著名科技政策专家 Branscomb （Branscomb, L.M. (ed.). Empowering Technology. Cambridge, MA: The MIT Press, 1993）总结了二战以来美国的科技政策所遵循的四项基本原则。下面是一个简单的评述。

第一，基础研究成果是公共产品。对基础科学研究的成果将会导致最终新技术、新产业的产生。尽管基础研究如此重要，但由于科学研究的高度专业化特点，政府无法做到有效指导科学家们的科研活动。事实上，政府对基础研究的支持是通过政府与科学家之间的一种社会契约来体现的。其主要特点是：政府提供资金，而科学家们决定研究的方向和质量要求。

这一条是四项基本原则的核心。原则的主要精神，在1945年发表的那份著名的布什报告《科学——无止境的前沿》（Vannevar Bush: Science, the Endless Frontier）里面，都有详细的论述。如果在这个意义上，说布什报告奠定了战后美国科技体制的理论基础，也不为过。据我所知，布什报告至少已经有两个中译本，在此向读者推荐一读；愿意读英文版的，可以从网上免费下载。

英国现代物理学家、诺贝尔奖金获得者P.布莱克特曾经给科学下过一个有趣的定义：“所谓科学，就是通过国家出钱来满足科学家的好奇心。”布什报告在很大程度上，论证了国家出钱满足科学家们的好奇心的合理性。这个合理性的基础，在于相信基础研究的成果在未来会导致应用研究的突破，然后导致新产品的开发、设计，乃至最后的商业化。也就是说，基础研究是技术创新的源头。这一理论，被后人称之为创新的“线性模式”。

第二，联邦政府必须为满足某些特定国家目标的需要，积极地寻求发展新技术。这些国家是在很大程度上具备公共产品性质的，比如国防、核能、空间开发，和公共卫生。

二战结束以后，冷战开始。在苏美军备竞赛不断升级的大环境下，在国防与空间技术的开发方面，美国不知烧了多少绿票子。冷战结束，环境问题、能源问题、公共卫生问题，又被列入优先领域的前几条。美国的国防部、NASA、能源部、NIH，都是科学家们磕头烧香的地方。在支持研究与开发方面，NSF的经费跟它们相比，还差得远。

说这些领域具有公共产品性质，是因为这些领域的成果，将使全国人民受益。因为谁都可以受益，私营企业从获得利润的角度出发，自然不愿意投资。经济学上说这是产品的“外部性”特点。考虑到政府是在花纳税人的钱，理论上说，政府这这些领域的作为是全民投资，全民收益。需要注意的是，尽管“外部性”理论也适用于第一条原则，但第二条原则跟第一条不尽相同。第一条原则下，基础研究成果的收益人是全人类，因为基础研究成果是公开发表的。第二条原则下的收益人则是有国界的。

第三，政府必需避免通过直接投资的方式来帮助特定商业技术的开发，或者帮助指定的企业。否则，就是政府在“挑选赢家”，而不是靠市场竞争来决出胜负。作为企业来说，努力从基础研究和任务导向的研究中找到有用的东西，是它们的职责。

这条原则是中美科技政策的一个重大区别之处。信奉放任自由的市场竞争原则的美国民众，天生崇尚反对政府过多干预市场的理念。在他们看来，如果资源配置的问题可以通过市场来解决，那么政府就要心甘情愿地退出舞台。比如，在R&D活动中，应用研究和开发都是任务导向的，是企业可以从研发工作中获利的，那么，一般情况下，政府就不应该在这些方面去花钱。相比之下，中国的国家科技计划涵盖了从基础研究到技术产品市场化的整个过程，是全系列、全方位的。

第四，联邦政府的根本任务，是创造一个有效率的市场环境，并在必要的时候指导企业投入的方向（比如，环境友好技术方面）。

政府创造有效率的市场环境并引领企业投入方向，是通过制定规章制度和发布指南等措施来实现的。就算在美国这样高度强调市场经济的国度，政府对企业的干预也是多方面的。除了竞争政策里面的反托拉斯法案和专利政策外，政府对于行业的监管还包括职业环境与健康管理局（OSHA），食品药物管理局（FDA），劳工部等。这些管理部门规定劳动工作环境标准、药品临床试验和投放市场的有关步骤、职工最低工资、废品排放标准等等。

在介绍了美国制定科技政策的基本原则之后，还需要说明两点。第一，这些都是原则性的规范，在具体操作的时候，不是不能松动的。比如美国的先进制造技术计划，还有旨在资助小企业的SBIR计划等。

第二，这些原则在1980年来以来，遭遇到很多的批评，前面所说的原则的“松动”，就跟这些批评直接相关。比如，学者们的大量实证研究，已经证明了大多数的技术创新，并不是遵循布什报告里面提出的“线性模式”进行的，布什报告提出的原则也相应受到了挑战。还有，要求国家资助技术研究（实际上很大程度是应用研究的另外一个说法）的声浪也一度达到顶点。研究发现，信奉市场的美国，在很多技术领域正在或者已经被信奉国家干预的日本和欧洲超过了。1990年代美国经济重振雄风之后，这些批评声浪才有所收敛。值得注意的是，2000年以来，随着中国、印度的崛起，这些声浪又有卷土重来的趋势。