西方公共服务制度安排对中国农村公共服务改革的启示

西方公共服务制度安排对中国农村公共服务改革的启示

王小林 苏允平 

[摘  要] 家庭承包制以来，中国农村基层政府及村级组织的农村公共服务供给与农户的需求越来越不相适应。农村公共服务供求错位、强制性供给引起农民对基层政府及村级 组织不满。县、乡两级涉农部门多次行政改革，矛盾依旧突出。本文借鉴西方公共服务制度安排方式，提出在农村公共服务制度改革中，政府的主要角色是安排者， 其职责是制定合适的政策；农民的主要角色是消费者，其关键是形成畅通的需求表达机制；多种主体都可成为农村公共服务的生产者，其关键是建立有效的激励与监 督机制。

[关键词] 公共服务  制度安排 农村公共服务

一、中国农村公共服务供给与需求基本情况

1．中国农村公共服务供给

徐小青（2002）、王小林（2002）对中国农村公共服务的供给主体从政府举办的农村公共服务机构与非政府农村公共服务机构两个方面进行了初步调查研究。研究表明，家 庭承包制实施以来，农村公共服务供给主体发生了变化，制度本身的变化是从原来的人民公社时期的强制性制度安排，发展到现在的强制性制度安排和诱致性制度安 排并存，其基本特征是供给主体不再局限于农村基层政府，在部分发达地区出现了农民协会、农村合作经济组织等的非政府供给主体，非政府供给主体的出现是诱致 性制度变迁的结果。今后中国农村公共服务供给主体将呈多元化发展，至少以下几种形式将会得到进一步发展：一是政府提供农村公共服务；二是龙头企业提供农村 公共服务；三是合作经济组织提供农村公共服务。

2．中国农村公共服务需求

农户农村公共服务需求方面的已有研究表明：（1）农村公共服务供给与需求错位（王小林、郭建军，2003）。目 前，缺乏规范的公共选择机制，农村公共服务大都是由各级政府及其职能部门自上而下决策，进行强制性供给。农户真正需要的服务提供不足，而不需要政府提供的 服务却存在供给过剩。这样，本来有限的公共服务经费得不到合理的利用。主要表现在地方政府直接介入微观经济活动，干预农民的生产经营。部分地区产生“官逼 民富”的现象，例如，在生产计划安排上，存在强迫农民种植某种作物的现象。政府的运行费用和农村公共服务的供给成本，最终都需要通过农户这一微观经济主体 承担，农户对此表示非常不满意，造成了农民和政府之间的紧张关系（王小林、赵小明，2002）。农村公共服务供给结构的失调，导致农村公共资源配置的低效，农村公共产品和服务提供的成本超越农民的实际承受能力,加重了农民的负担（陶勇，2001）。（2）部分地区农民对公共服务需求不高，农民通常只对关系到眼前利益的“硬件”公共产品具有较强的需求，而较少考虑有长远收益的公共产品（熊巍，2002）。（3）农村经济总量的增长必然增加对农村公共服务的需求。

3．已有的研究探索

近年来，中国农村基层政府及村级组织的农村公共服务供给与农户需求不相适应，存在供求错位，强制性供给，农户不满等问题（王小林、郭建军，2003）。中国农村公共服务供给与需求存在较大的矛盾，必须予以改革，否则将影响农村经济的健康、持续、稳定发展。针对上述问题，很多学者试图从各个途径寻求问题的解决方法。根据公共财政理论，以及绝大部分农村公共服务的准公共服务性质，提出可以采用政府与市场(私 人)混合的方式来提供。本着“谁受益，谁负担”和“量力而行”的原则，采用“公办民助”、“民办公助”的方式，充分调动农民投资农村公共服务的积极性，以 收事半功倍之效（陶勇，2001），即实行农村公共服务市场化发展。另外还有不少学者从政府和公共服务的市场化的角度切入，进行了比较深入的探讨。本文试图在分析西方公共服务制度安排的基础上，探讨其对中国农村公共服务改革的可能借鉴之处。

二、西方公共服务制度安排形式

1．政府在公共服务中的角色

从理论上来看，公共选择和新公共管理（管理主义）无疑是当代行政改革的主导理论。公共选择关注的中心是政府与社会的关系，它认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”（Savas, 2000）。摆脱困境的最好出路是打破政府垄断地位，建立公私机构之间的竞争（周志忍，1999）。

政府职能转变主要是“政府职能的市场化、政府行为的法制化、政府决策的民主化、政府权力的多中心化。政府职能的市场化包括国有企业的民营化、公共事务引入内部市场机制等”（埃莉诺·奥斯特罗姆，中译本，2000）

美国公共行政学会前会长马克· 霍哲曾对当代行政改革的主线做了这样的评论：我们的社会处在一个关键的交叉路口。公众对政府的生产力低下正在失去耐心。两条变革途径似乎正在交叉：一是高 举民营化大旗，利用民间部门高效率、低成本地提供必须的公共服务；另一条是公共部门提出一系列创新方案，改善对公众的服务并重新获得公众的信任。他提出的 公共部门的创新方案中，建立伙伴关系是核心要素之一。所要建立的伙伴关系包括社区伙伴（公民与志愿者）、私营部门伙伴、非营利组织伙伴等（Holzer and Callahan, 1998）。

当前，公共服务改革的核心思想之一认为，政府应该把政策制定（掌舵）同服务提供（划桨）分开。也就是说，政府在公共服务中的角色是政策制定，而不是主要直接提供服务。

2．公共服务的制度安排形式

西方政府治理的理论表明，传统政府治理中的一个误区是忽视公共服务提供和公共服务生产之间的区别，进而错误地认为如果政府放弃了服务生产者的功能，它自然 放弃了服务提供者的角色。对于那些属于政府“天职”的公共服务，政府应该是一个安排者，决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或者水平，怎样 付费等问题。至于服务的生产和提供，完全可以通过合同承包、补助、凭单、特许经营等形式由私营部门或社会机构来完成（Savas, 2000）。

关于公共服务制度安排的理论研究已经对公共服务中的三个基本的参与者：消费者、生产者、安排者（或提供者）进行了概念上的区别。Savas（2000）将公共服务的制度安排划分为10种具体形式：（1）政府服务；（2）政府出售；（3）政府间协议；（4）合同承包；（5）特许经营；（6）政府补助；（7）凭单制；（8）自由市场；（9）志愿服务；（10）自我服务。

Savas对美国政府推行公共服务民营化的原因调查中发现，地方政府热衷于民营化的理由是：试图消减机构内部开支，占90%，外部财政压力占53%，私营部门的建议占23%，政治气候占23%（上述可复合选择，故总百分比超过100%）。可见，美国公共服务实行民营化的主要原因是消减机构内部开支与外部财政压力。对哥本哈根、丹佛、伦敦、洛杉矶等12个城市公交系统服务的调查表明，合同承包带来的费用节约，平均为36%。那么，中国农村公共服务改革，是否能够带来既减轻财政压力与农民负担，又提高农村公共服务质量，是值的研究的一个重大课题。

以色列的经验表明，在国土整治、开发和农业生产中，主要依靠政府、犹太人基金会和农村合作社提供的多种服务，基本上能做到农户和合作社需要什么服务，就能 从各种形式的农业社会化服务体系中得到什么服务（财政部财政科学研究所区域室课题组，2001）。

三、西方公共服务制度安排对中国农村公共服务改革的启示

从上述西方公共服务改革和制度安排的基本思想可以清晰地看到，对于中国农村公共服务的改革，至少在以下几方面可以提供借鉴：

1．政府在农村公共服务中的主要角色是安排者，其职责是制定好的政策

西方公共服务的理论以及公共服务制度安排的实践表明，政府在公共服务中的角色定位应该是安排者，而不是传统的既是安排者又是生产者。这一理论与实践给我们 的启示是，中国农村公共服务的改革基本思想是，将农村公共服务的安排者、生产者和消费者三者之间的关系理清，进而安排有效的农村公共服务供给方式。

2．农民在农村公共服务中的主要角色是消费者，其关键是形成畅通的需求表达机制

农村公共服务的非排他性和非竞争性属性，决定了农民个体直接生产服务缺乏制度激励。因此，由每个农民缴纳税收或者公共服务费用，由政府使用公共财政统一安 排公共服务，农民的主要角色是消费者。家庭承包制以来，由于行政改革滞后，出现了农村公共服务的消费者与安排者之间的尖锐矛盾，其原因之一是农村公共服务 农户需求缺乏有效的表达机制。

（1）农村公共服务的决策主体是基层政府及其职能部门，而不是农民

对于中国农村公共服务而言，大都是由各级政府和部门自上而下决策供给的，供给总量与结构多数是由县乡政府以文件和政策规定的形式下达，带有很强的行政指令 性、主观性、统一性。这种决策方式的主体不是农民，或者说几乎没有农民参与，这就使农民的需求没有适当的途径得到有效的表达。这种格局导致了决策的目标体 现的是决策主体――基层政府及其职能部门的目标，而不是农民的真正需求。因此，公共服务的供给与需求脱节。

（2）农村公共服务决策方案的选择，缺乏民主机制

农村公共服务的决策方案，是为了实现某项目标，而可利用的各种可行方案，决策者在多个备择方案中选择出一个最优或最满意的方案。如果这种决策方案的选择缺乏民主机制，则会出现“寻租”行为，使有限的公共服务资源得不到合理的利用。

（3）农村公共服务决策目标偏离农民的需求，向政绩转移

受决策目标和资金的限制，政府提供的公共服务数量有限，质量不高，难以满足农民对公共服务多样性、高质量的需求，既影响了农村经济的发展，也造成了农民对 政府的不满和抵触。在农户调查中，普遍反映“教育达标”、“合作基金会”等现象，表明实际决策过程中，决策目标确实在向政绩转移。在现行体制下，决策目标 偏向政绩，而不是农民真正的需求。

（4）农民组织化程度低，不能够有效表达自己的真实需求

农民组织化程度低，就形不成有效的表达机制，没有一个强有力的需求表达机制，就不能使农村公共服务的供给扭曲得到改善。

当前，农户以家庭为单位进行农业经济活动，农民在多方面处于弱质群体的地位，力量薄弱，不能有效地保护自己的切身利益。例如，从生产要素理论角度看，土 地、资本、劳动力是三大生产要素，要素禀赋决定收入水平。对农民而言，土地属集体所有；资本稀缺；农民只拥有劳动力。因此，在当前外出打工（出卖劳动力） 是农民增收的主要途径的条件下，外出民工没有得到政府部门提供的相关服务。他们在城市工作条件十分艰苦，生活水平低下，要缴纳名目繁多的费用。当他们的切 身利益受到侵害时，缺乏有效的组织代表其维护自己的权益。

而西方公共服务制度安排的多元化，使得消费者可以对公共服务的生产者进行选择。而且可以通过投票表决的形式，或者通过工会、行业协会等多种组织形式表达自 己的需求。可见，中国农村公共服务改革，应考虑形成农民对农村公共服务需求的有效表达机制。

3．多种主体都可成为农村公共服务的生产者，其关键是建立有效的激励与监督机制

Savas将西方公共服务制度安排划分为十种具体形式，并对每种形式进行了详细分析。Savas的 研究给我们的启示是，多种主体都可成为农村公共服务的生产者。这一启示可以用来改革中国传统的主要以政府部门生产公共服务的状况。让我们进一步明确，农村 公共服务生产主体的多元化，是改革中国农村公共服务供给制度的重要措施之一。也就是说，除政府之外的私人部门或者第三部门均可成为农村公共服务的生产者。

中国已有的研究也表明，部分农村公共服务，例如小型水利设施，由私营部门提供是有效的（国务院研究室调查组，1998；林万龙，2000）；部分农村良种的提供，专用品种的栽培技术，市场信息由“龙头”企业提供服务（王小林、郭建军，2003）。 在中国，农村公共服务的制度安排也存在多种形式，除大部分服务是由基层政府职能部门和村级组织提供外，也存在其他形式的制度安排，例如，种子和化肥的经营 是特许经营。国外的公共政策研究表明，公共服务的民营化与公私部门的伙伴关系正在迅速发展。在中国，零散的农村公共服务研究中，可以发现民营化是中国农村 公共服务的一种表现形式。但是，在当前中国农村经济背景下，民营化与公私部门的伙伴关系真的会象Savas所言，也会成为中国农村公共服务的改革取向吗？这需要从理论上和中国的农村公共服务制度安排实践进行验证。

既然农村公共服务的生产者可以是政府部门，也可以是私人部门和第三部门。那么，政府的主要职能是安排政府部门或者其他部门从事公共服务的生产。其核心是政 府作为农村公共服务的安排者与其生产者之间存在委托——代理关系。而生产者是否有效率，关键是设计一套有效的激励与监督机制。

参考文献

Holzer M. and Callahan K., Government at Work: Best Practices and Model Programs. California: SAGE Publications,1998

Savas E. S., Privatization and Public-Private partnerships. Seven Bridges Press, LLC, 2000

埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M]. 上海：上海三联书店，2000

财政部财政科学研究所区域室课题组. 西部大开发中财政支持农业问题研究[J]. 经济研究参考，2001.30

国务院研究室调查组.制度创新是调动农民水利建设积极性的关键—山东费县小型农田水利家庭经营责任制的调查[J].经济研究参考，1998.99

林万龙. 家庭承包制的实施与农村社区公共产品供给制度变迁[M]. 北京：中国农业大学经济管理学院博士学位论文，2000.

陶勇. 农村公共产品供给与农民负担问题探索[J]. 财贸经济，2001.10

王小林、郭建军.必须大力拓宽农村公共服务的供给渠道——农村公共服务农户调查分析[J].调研世界.2003.3

王小林、赵小明. 内蒙古自治区农村公共服务体系改革研究[J]. 农业经济问题，2002.S1

徐小青.中国农村公共服务[M].北京：中国发展出版社，2002

周志忍. 当代国外行政改革比较研究[M]. 北京：国家行政学院出版社，1999

注：原文发表于《农业经济》2003年第8期。