必须大力拓宽农村公共服务的供给渠道

必须大力拓宽农村公共服务的供给渠道

——农村公共服务农户调查分析

王小林  郭建军

内容提要  本文对四省、山东、内蒙古三个省（区）122户农户进行了农村公共服务的问卷调查，以了解当前我国农村公共服务的供给方式及农户对农村公共服务的需求。调查表明，农村公共服务的主要供给渠道是由农户自行安排的，政府及其职能部门提供的服务不足，村集体及专业协会、企业等组织提供的服务十分有限。农村公共服务的选择权主要体现在基层政府及其职能部门，存在强制性供给，农民的需求缺乏有效的表达机制，同时对农村公共服务的供给缺乏有效的监督机制。

    关键词  农村公共服务  农户需求

    一、引言

公共服务（public services）属于公共产品的范畴。因此，按照公共产品的概念，公共服务应是一种具有非竞争性和非排他性的社会服务。这种服务一般对公众或社会的发展有利，但具有一定的外部性，使得其提供的服务私人收益小于社会收益。公共服务是以一定的信息、技术或劳务等无形的服务形式表现出来的一种公共产品。

农村公共服务是为满足农业、农村发展或农民生产、生活共同所需而提供的具有一定的非排他性和非竞争性社会服务，是不具备物质型态，而以农业信息、农业技术或劳务等服务形式表现出来的一种农村公共产品。

农村公共服务的供给只有很好地满足农村公共服务需求，才是有效的供给。近几年，学术界对农村公共产品的供给讨论较多，而很少对农户这一农村公共产品需求主体的需求方面进行分析，本文为进一步了解乡镇政府、村级组织、民间公共服务组织对农户农村公共服务供给及农户的需求情况，从山东省、四川省、内蒙古自治区三个调研点选择了具有代表性的122户农户进行问卷调查，其中内蒙古察右中旗铁沙盖镇新地房村、上沙盖村的三个组共选择了41户，山东省蒙阴县野店镇大山村和焦坡村45户，四川省眉山市东坡区秦家镇、广济乡两乡镇36户。[1]

二、农户调查数据结果

（1）家庭农牧业生产计划安排，以农户自主安排为主，占67.2%；乡政府统一安排，占10.7%；村集体统一安排，占7.4 %；农户自主按照企业签订合同，占6.6%；其他不详，占8.2%。

近年来，在农业结构调整政策背景下，政府在不同程度上存在干预农户种植计划的行为。这一行为的结果，积极作用表现为有效地引导农民调整生产结构，但另一方面，也表明政府仍对中国农村最大的微观经济主体－农户的生产进行行政干预，部分地区农户对这种由政府推动的强制性公共服务供给表示反感。在内蒙古铁沙盖镇，农户生产计划安排由乡政府及村集体统一安排的比例占36.6%，乡政府及村集体统一安排农户种植马铃薯。尽管镇政府为促进马铃薯的销售，帮助农户建设了一些马铃薯储藏窖，但农户对政府的行政干预还是不满意。

（2）家庭在生产过程中，遇到技术问题时主要依靠哪种途径解决？县农技中心或乡农技站解决，占41.0%；农户自已解决，占41.8%；村组农技员帮助解决，占13.9%；农业协会（研究会）帮助解决，1.6%。

县、乡农技站及村级农技员对农户技术需求提供的服务比例两项合计占54.9%，说明农技系统对农户还是提供了一定技术支持。协会、企业等组织提供的服务比例仅为1.6%，说明民间组织为农户提供的技术支持没有发展起来。内蒙古、四川省农技服务部门对农户提供的技术支持相对山东省较高。

（3）农户家庭良种问题主要靠哪种方式解决？农户自己解决为主，占45.9%；县乡种子公司帮助统一购买，占26.2%；村、组集体统一联系解决，占18.0%；龙头企业统一帮助解决，占6.6%。在问卷调查的访谈过程中，农户强烈反映希望政府有关服务部门能够及时提供良种信息，并保证种子质量。而问卷的统计结果显示，由县、乡种子公司提供的良种解决渠道只占26.2%，说明县、乡种子公司的职能有待进一步强化，加强对农户优良种子的供给、宣传及技术培训、质量承诺等工作。

（4）农户家庭化肥供应主要靠方式解决？农户自己解决，占76.2%；县乡供销社帮助统一购买，占15.6%；村集体统一联系解决，占4.9%；其他不详，占3.3%。

（5）农户家庭机耕问题主要靠哪种方式解决？农户自家耕地，占91.1%；村集体统一安排，收费机耕，占2.7%；他人机耕收费，占2.7%；其他不详，占3.6%。

（6）农户灌溉问题主要靠哪种方式解决？农户自主安排，占50.0%；集体灌溉设备，统一安排，收费灌溉，占43.5%；农户间合作灌溉，费用分摊，占3.2%；其他不详，占3.2%。

（7）农户家庭畜禽疫病防治主要靠哪种方式解决？乡政府统一进行畜禽疫病防治，占51.6%；村畜牧技术员承包统一进行防治，占18.9%；完全由农户自己进行畜禽疫病防治，占17.2%；龙头企业统一进行畜禽疫病防治，收取费用，占4.9%；其他不详，占4.9%。

（8）农户农畜产品销售主要靠哪种方式？集体联系销售渠道，农户自销，占27.9%；完全农户自理，占55.7%；龙头企业统一收购，占4.1%；乡政府帮助销售，占9.0%，其他不详，占3.3%。

（9）农田水利建设问题主要靠哪种方式解决？县（乡）水利部门统一组织，村集体和农户共同投资，占31.1%；村集体统一组织，农户费用共同分担，占32.8%；完全由农户自理，占27.9%；其他不详，占8.2%。

表9　　　　　　　　　农田水利建设问题的主要解决渠道　　　　　

（10）农户生产经营信息主要靠哪种渠道获得？县（乡）政府提供，占36.9%；农户间互相学习和传播，占45.9%；村集体提供，占3.3%；专业协会提供，占9.0%；其他不详，占4.9%。

（11）你最希望政府、企业和民间服务机构提供哪些服务？

对政府机构：在内蒙古铁沙盖镇两个村的调研表明，农户希望政府提供销售渠道，改善交通，进行科技指导，人畜饮水，打井，市场建设。真正替老百姓做实事。在四川省秦家镇农户调研表明，当地农户以种植脐橙为主，且为山区与丘陵区，由于果产品的销售受到村间道路不好的严重制约，农户最希望政府能帮助解决村间道路建设和销售问题。   

对企业：提供高效、优质、低价农机具，并提供流通服务，保证农业生产资料质量。

对民间服务机构：改善服务态度，面向群众。三个省的民间服务组织都没有成为提供公共服务的主要渠道，有必要进行进一步的培育。

（12）你认为农村目前需要哪方面的妇幼卫生保健服务？

对此问题的回答，大部分希望县乡医生能下乡给予经常指导和检查，并希望建立农村医疗保险制度，希望修建村医疗卫生室，并提高农村医生技术水平。农户普遍认为村卫生员对农民的日常小病的治疗起主导作用，但这些医疗人员长期得不到培训，农户希望能够提高这些人员的业务素质。

（13）你对目前政府和其他服务机构提供的上述社会服务是否满意？哪些方面最不满意？希望政府机构做哪些方面改进？

四川省秦家镇的大部分农民对政府提供的服务比较满意；内蒙古铁沙盖镇的部分农民持回避态度，部分农民回答满意，但希望政府在今后的工作中，一是减少对农户的行政干预；二是加强基础设施建设，例如人畜饮水工程、水利工程、改善农村道路、加强市场建设；三是加大农业贷款发放力度；四是加大对农民科技培训的力度；五是希望实行合作医疗，减轻农民看病负担。

三、结论与讨论

问卷调查表明，所提的13个关于公共服务的问题，绝大多数农户是自己解决产前、产中、产后上的问题，而政府、村集体或民间组织对农户服务所起的作用还是相当有限，只是在大型的个人无法独立完成的活动才由政府或集体组织完成。

从图1三个省122户农户的数据统计结果可看出，农村公共服务的主要解决渠道是由农户自行安排的，占52%；政府及其职能部门提供的服务，占17%，村集体及协会、企业等组织提供的服务各占5%。乡镇政府、村集体和其他企业及民间协会所能提供的服务还十分有限，对村民生产生活产生的作用很小，三者相加不足40%。只有那些靠村民个人财力无法很好解决的问题，如农田水利建设、畜禽疾病防治等，乡镇政府和村集体才能发挥一定的作用，另外县种子公司和供销社在良种和化肥的供应上占有较大的比重。

农户调查表明，当前农村社会公共服务的提供与农户的需求存在以下几个问题：

（1）政府对农村公共服务的有效供给不足，不能满足农户需求。目前，缺乏规范的公共选择机制，农村公共服务大都是由各级政府和部门自上而下决策，进行强制性供给。农户真正需要的服务提供不足，而不需要政府提供的服务却存在供给过剩。这样，本来有限的公共服务经费得不到合理的利用。主要表现在地方政府直接介于微观经济活动，干预农民的生产经营。例如，在生产计划安排上，存在强迫农民种植某种作物的现象。政府的运行费用和农村公共服务的供给成本，最终都需要通过农户这一微观经济主体承担，农户对此表示非常不满意。

（2）未能按照农村公共服务的性质（非竞争性、非排他性）安排合理的供给制度，造成制度上的低效率。政府公共服务机构的运行管理色彩较浓，服务色彩较弱。调查地的乡镇一级政府农村公共服务机构的大部分工作是税费收取，服务很少。同时，对来自民间方面的供给积极性调动不足。调查数据显示，民间服务基本没有发展起来。因此，供求错位，供给成本高，农户不满意。

（3）农民缺乏农村公共服务需求的有效表达机制，而基层政府与部门又不可能准确地了解和掌握农民对农村公共服务的需求状况。农村社会公共服务的供给，对需求的动态反应性不强。因行政体制改革滞后，计划体制色彩较浓，对农村公共产品的供给起决定作用的，往往不是农村社区内部的需求，而是来自上级政府部门的收费和达标升级活动。

（4）村集体提供的公共服务职能越来越少。联产承包责任制后带来的一系列变化，其中便有集体功能作用的淡化。村民自主作业能力加强了，集体便起不到在生产上的作用了，只能作为政府部门机构工作的一个补充，因此，集体的作用在我们的调查表中体现不出来了。

（5）调查数据表明，农户对政府提供的需求主要集中表现在以下几下方面：①强烈希望基层政府减少对农户的行政干预；②加强基础设施建设，例如人畜饮水工程、水利工程、改善农村道路、加强市场建设；③加大农业贷款发放力度；④加大对农民科技培训的力度；⑤农户希望建立农村医疗保险制度，希望修建村医疗卫生室，并提高农村医生技术水平。

参考文献：

［1］埃莉诺•奥斯特罗姆、帕克斯和惠特克.公共服务的制度构建［M］. 上海：上海三联书店，2000.

［2］王小林、赵小明.内蒙古自治区农村公共服务体系改革研究［J］.农业经济问题.2002（增刊）.

［3］余永定等.西方经济学［M］.北京：经济科学出版社，1999.

 注：原文发表于《调研世界》，2003年第3期。