王小林农村与区域科技发展研究所
| 创建时间： | 2008-08-08 |
| 最后更新时间： | 2009-01-05 |
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日 志
工业化、城市化进程中的公共服务需求与公共财政政策选择工业化、城市化进程中的公共服务需求与公共财政政策选择[1]
王小林 [内容提要] 本文从结构转换的角度总结了发展经济学家们关于城市化与经济发展的关系，工业化与城市化的关系，公共财政与工业化、城市化发展的一般关系的理论与实证研究成果。分析了工业化与城市化引致的公共产品需求的增加以及工业化、城市化发展对农村公共服务的需求。在此基础上，得出公共财政促进农村工业化、城市化发展的作用主要表现在提供公共产品、支持结构转换以及调节国家与农民的分配关系。 [关键词] 工业化 城市化 公共服务 公共财政 从世界各国的实践经验看，工业化和城市化，或者说“发展”问题的核心，在于实现传统农业的转变。中国刚刚进入工业化的中期阶段，全面深化农村改革、大力发展农村公共事业、千方百计增加农民收入、推进现代农业建设是当前及今后相当长一段时期内“三农”工作的重中之重。在结构转换过程中，公共财政如何促进结构转换？是否具有一些一般性的规律？是本文试图回答的问题。 一、城市化与经济发展的关系 长期以来，经济学家对城市化与经济发展的关系做了大量的理论与经验研究，旨在探索不同经济体制下，城市化发展的动力机制是什么？城市化发展的一般规律是什么？如何才能加快发展中国家的经济结构转型？较为著名的理论研究成果主要有以下几种： （一）钱纳里发展的型式 钱纳里从结构转变的角度研究了城市化与经济发展水平的关系，实证检验了100个主要国家城市化过程中城市化率与人均GDP的一般对应关系，其基本结论是人均GDP越高，工业化率和城市化率越高（如表1所示）。 此外，钱纳里根据二战后100多个国家的统计资料，建立了经济结构转变的多国模型，该模型揭示了结构转变的一般规律和基本趋势。钱纳里认为，发展就是经济结构的成功转变，结构转变就是劳动和资本资源从生产率较低部门（农业）向生产率较高部门（工业）转移，这种转移能够加速经济增长。一个最基本的发展格局就是从农业向工业化过渡，是由国内需求构成的变化、技术水平提高和国际比较利益变化等多种因素所推动。 钱纳里（中译本，1996）将结构转变划分为三个阶段，即初级产品生产阶段、工业化阶段和发达经济阶段。在结构转换的第一阶段，占统治地位的是初级产品生产活动，主要指的是农业，这是可交易商品产出增长的主要来源。这一阶段，尽管初级产品生产增长慢于制造业，但由于低收入水平对制成品的有限需求，使制造业不能成为总产出的主要来源。在附加值中农业的高比重，是这一阶段总增长速度较慢的主要原因之一。在第二阶段，即工业化阶段，结构转换的重心由初级产品生产向制造业生产转移。本阶段，制造业对经济增长贡献的重要性发生了变化。根据标准结构变动模式，一旦人均收入水平超过400美元（1964年美元），制造业对经济增长的贡献就高于农业的贡献。在第三阶段，受需求影响，制成品的收入弹性开始减少，制造业在国民生产总值以及社会就业中的份额都发生了下降。此时，最引人注意的变化是农业。农业已由生产率低速增长的部门转变为劳动生产率增长速度最高的部门。农业劳动力的持续转移，农业同其他产业部门的工资缺口的逐步消失，是变化的基本原因，它们促进了资本对劳动力的替代和各种技术进步。 表1 “发展模式”城市化水平与工业化率的关系
资料来源：H.钱纳里、M. 赛尔奎因：《发展的型式：1950-1970》，经济科学出版社，1988，第32页。 发展经济学认为，所谓城市化，尽管它包含多种层次，但它主要是指乡村人口向城市流动这一过程。这是城市化最基本的内涵，因而也是发展经济学家们研究城市化问题的主线。在这种背景下，自20世纪50年代至60年代所出现的一系列有代表性的人口流动模型（如刘易斯模型，拉尼斯-费景汉模型，乔根森模型）都无一例外地抽象掉了原本具有独立表征的城市化现象，而着重讨论劳动力在部门间的转移问题。但即使如此，体现农业部门与工业部门地理差异性和经济差异性的载体，却是农村与城市。因此，虽然早期的人口流动模型，并没有明确地研究城市化，但实质上却仍是研究城市化中的人口流动（张培刚，2001）。 刘易斯（1954）在《无限劳动供给下的经济发展》中提出了著名的二元经济结构下人口流动模型，被称之为“刘易斯模型”。刘易斯模型有两个基本特征：（1）从部门分析的角度来分析人口流动。（2）劳动力的供给是无限的。正是从这两点出发，刘易斯认为，既然工业部门是经济发展的主导，农业部门又可以为工业部门提供足够而廉价的劳动力。那么，对经济发展而言，决定经济成长的关系，在于工业部门自身的扩张，而这种扩张的前提和物质基础便是资本积累。通过资本积累，工业部门可以发展更快，同时也能带动和吸纳更多农村劳动力的转移，这样，资本积累被视为经济发展和劳动力转移的惟一动力。 之后，拉尼斯和费景汉对刘易斯模型进行了修正，将农业部门的发展纳入了分析范畴，即所谓的 “拉尼斯-费景费模型”（如图1所示）。
图 1拉尼斯－费景汉[2] 在该模型中，他们把农村劳动力向城镇的转移和工农业的发展联系起来，划分出三个阶段：第一阶段，传统的农业部门存在大量的剩余劳动力，农业部门劳动力的边际生产率为零（图中AD部分）。他们认为，农业部门劳动力的工资应等于农业部门的人均产出水平，即使存在剩余劳动，他们也同样应当获取这种收入。原因在于，如果一个劳动力的收入低于平均产品，那么他的生存将出现问题。所以，拉尼斯－费景汉用平均产品线代表农业部门的工资，并称之为“不变制度工资”。这种工资水平，不是由市场，而是由道德和习惯等因素决定，且在剩余劳动完全被转移之前将始终不变。他们认为，农业部门的劳动转移，首先应当是将劳动边际生产率为0的那部分劳动者先转移出来；而后才是将边际生产率大于0但小于平均收入部分的劳动力转移出来。通过这两个阶段，农业中的“伪装的失业”才能得以消除。最后，这种转移可以发展到对农业中边际生产率大于平均收入的劳动力进行转移，这是农业部门劳动力转移的第三阶段。前两个阶段，不论农民转移与否，其工资水平均保持在制度工资的水平上，只有到了第三个阶段，农民的工资才会由市场来决定，农业劳动力的供给曲线将具有正斜率。 拉尼斯－费景汉模型揭示出，在第一阶段，人均农业剩余将等于不变制度工资水平，人口转移对工业和农业均无影响。而第二阶段，由于将农业中大于0的边际生产率的劳动者转移出来，农业总产出将下降，与之相对应，人均农业剩余也将减少，而且它将会低于不变制度工资。此时，加之工业部门的劳动力对粮食的消费，从而粮食出现短缺，第二阶段的起始点由此被称为“短缺点”。到第三阶段，当农业中的伪装失业全部被转移后，工业部门和农业部门所面临的劳动供给曲线均为正斜率，这表示此时两部门的工资均由供求的市场法则来确定，农业已经资本主义化了。为此，他们将第三阶段的起始点C点，称为“产业化点”。拉尼斯－费景汉认为，如果排斥农业部门的发展，则工业部门也难以获得真正的发展，因为粮食的短缺将阻碍这种进程。所以只有通过不断提高农业生产率，才能弥补第二阶段和第三阶段劳动力减少对农业总产出的影响，从而为工业部门的发展提供保障（张培刚，2001）。 20世纪70年代，诺瑟姆（Raym Northam）在大量研究世界各国城市发展历史进程中发现，其发展的阶段性规律可以概括为一条稍被拉长的S型曲线（图2）。从经济史角度看，城市化过程与生物发展的过程类似，均要经历初期、中期和后期三个阶段，在图形上表现为“S”型曲线。
图2 城市化发展的S型曲线（诺瑟姆，1979） 在诺瑟姆提出城市化发展的“S”型曲线后，许多学者对城市化发展的三个阶段的特点进行了比较深入的研究。综合起来，三个阶段的特点可概括如下。 在城市化发展的第一阶段，即初期阶段，也称发生阶段，城市人口占总人口的比重在30%以下。其特点是经过的时间相当长，城市数量少，城市规模小，城市化水平低。从发展速度的变化看，发展速度比较缓慢。从产业结构的变化看，农业部门依然占主导地位，第一产业的就业比重在50%以上，第二、三产业的就业比重分别在20%左右。从动力机制的变化看，工业化是城市化的基本动力。从空间形态变化上看，城市的空间形态呈零星的“点”状结构。 第二阶段为中期阶段，也称发展阶段，城市人口占总人口的比重在30%-70%之间。其特点是，人口和经济活动迅速向城市集聚，城市化水平明显加快，城市数量迅速增加，城市地域大幅拓展并出现城市密集地区和大城市连绵区。发展速度大约是初期阶段的1.5-2.5倍。从产业结构的变化看，农业部门已退居其次，城市经济全面崛起，第一产业就业比重持续下降，第二、三产业就业比重相继上升。从动力机制的变化看，工业化仍是城市化的重要动力，第三产业对城市化的推动作用日渐显露。从空间形态的变化看，城市空间形态上呈紧凑的“面”状或“带”状结构。 第三阶段为后期阶段，也称成熟阶段。城市人口占总人口的比重为70%以上。其特点是，城市人口比重的增长日趋缓慢甚至停滞不前，城乡差别近于消除，区域空间一体化，并出现郊区化和逆城市化。从发展速度上，城市化速度回落，城市化进程停滞不前，速度增长几乎为零。从产业结构的变化看，城市产业结构发生革命性变化，第三产业就业比重大幅攀升，而第一产业进一步下降。从动力机制的变化看，第三产业已成为城市化发展的主要后续动力。从空间形态的变化看，城市空间形态呈“网”状结构。 在20世纪60年代末、70年代初，许多发展中国家出现了严重的城市失业现象，而同时又有大量的农民正在试图离开农村而进入城市。如何解释这一现象，成为当时发展经济学家关注的一项主要工作。1969年，托达罗（M.P.Todaro）发表了“欠发达国家的劳动力迁移模式和城市失业问题”，阐述了他对当时城市失业与乡村人口向城市涌入两者并存现象的看法。1970年，托达罗和哈里斯（Harris）又发表了“人口流动、失业和发展：两部门分析”，标志着托达罗人口流动模型的正式创立。 托达罗模型的一个基本思想，是认为人口迁移过程乃人们对城乡预期收入差异，而不是实际收入差异做出的反应。只有当一个劳动力估计他在城市部门预期的收益高于他在农村的收入时，迁移才会发生。否则，劳动力则会继续留在农村。 托达罗模型的基本结论是：（1）对迁移的成本－收益的比较分析，是人口流动的决策基础。（2）城乡预期收益的差异是决定人们迁移决策的关键变量，而影响城乡预期收益的主要因素是现代部门的工资水平和就业概率。（3）现代部门就业概率取决于城市传统部门就业总人数与城市现代部门的新创职位数，就业概率的大小能自动调整人们的迁移行为。（4）当城乡收入存在巨大差异时，就业概率对人们迁移决策行为的影响会减弱，人口净迁移的速度会超过城市现代部门的就业创造率，而出现严重的城市失业现象。 托达罗模型的基本结论给我们的启示是：（1）应当减轻因发展战略偏向城市而引起的城乡就业机会不均衡的现象。这其中，特别是要控制城乡收入差异，如果听任城乡收入差异扩大，则城市失业问题会不断加剧。人口大量涌入城市，不仅会引起城市的许多社会经济问题，而且最终还会造成农村劳动力短缺的局面。（2）通过创造城市就业机会难以解决城市失业问题。较高的城市就业率会扩大城乡预期收入差异，从而会引发更多的农村人口涌入城市。旨在减少城市失业的政策，不仅可能会导致高水平的城市失业，还会因诱发迁移而造成更低的农业产出水平。（3）要想控制和消除城市失业，就必须鼓励和支持农村的发展。 关于工业化与城市化的理论成果，主要包括以下几方面的内容：一是工业化与城市化的一致性；二是工业化从生产、消费需求和结构转变方面对城市的带动作用，即工业化是城市化的源动力；三是工业化与城市化的相互促进与协调发展。 钱纳里和赛尔奎因在研究各个国家经济结构转变的趋势时，曾概括了工业化与城市化关系的一般变动模式：随着人均收入水平的上升，工业化的演进导致产业结构的转变，带动了城市化程度的提高(表2)。 从工业化导致的产业结构转变来看，工业生产比重与就业比重的上升基本上是同步的，而非农产业就业比重与生产比重的上升则表现出阶段性差别，在人均GNP达到500美元（1964年美元）以前，生产比重的上升较快，而当人均GNP超过500美元之后，就业比重的上升明显加快。从产业结构转变对城市化进程的作用看，城市化率上升主要与就业结构变动相联系，而且与非农产业比重上升联系更为密切。因此，如果说工业化带动了非农化，非农化带动了城市化，那么工业化对城市化的带动趋势是明显的（“工业化与城市化协调发展研究”课题组，2002）。 表2 工业化与城市化关系的一般变化估计值
注：本表人均GNP按1964提美元计算。 资料来源：钱纳里等：《发展的格局：1950-1970》，第22-23页。 “工业化与城市化协调发展研究”课题组（2002）对1965-1997年期间，不同收入国家的工业化与城市化关系表现出不同的变动趋势进行了研究。从低收入国家看，城市化程度随着工业化水平的上升而上升的趋势是明显的，城市化率与工业产值比重的变动关系比较密切，与非农产业就业比重的变化趋势基本一致。 从下中等收入国家看，城市化率与工业化水平的变化是相联系的，但在1980-1997年期间，工业化程度相对稳定，城市化率随着非农产业比重（包括产值比重和就业比重）的上升而上升，基本上是服务业的比重提高了带动作用。 从上中等收入国家看，工业化与城市化关系的变动也具有与上述类似的两阶段趋势，第一阶段工业化对城市化具有一定带动作用，而到第二阶段，工业化程度下降，城市化率的提高完全是经济服务化导致非农产业的比重上升所带动的。 从高收入国家看，城市化与工业化已经脱离关系，城市化率的继续上升完全是与经济服务化相联系的，并且主要是非农产业就业比重的上升拉动着城市化程度的提高。 表3 不同收入国家工业化与城市化关系的变化趋势
注：①为中国和印度之外的低收入国家；②1997年数据为各国1990-1997年间最近年份的数据。 资料来源：世界银行《世界发展报告》相关年份、《1999年世界发展指标》，转引自“工业化与城市化协调发展研究”课题组（2002）。 （三）工业化与城市化关系的一般性规律
1．工业化与城市化的变动关系，在工业化的不同阶段存在着较大差别。在工业化初期，工业发展所形成的聚集效应使工业化对城市化产生直接和较大的带动作用；而当工业化接近或进入中期阶段之后，产业结构变化和消费结构升级的作用超过了聚集效应的作用，城市化的演进不再主要表现为工业比重上升的带动，而更多地表现为非农产业比重上升的拉动。当工业化演进到较高阶段之后，对城市化进程的主导作用逐步由工业转变为整个非农产业，而就业结构的变化也越来越不同于产出结构的变化并起着更大的作用。 2．工业化过程中城市化的演进速度，与产出结构和就业结构的转变趋势有很大关系。工业化引起产出结构的迅速转变，并通过这种转变带动城市化。在这个过程中，与城市化率上升联系密切的不是产出结构的转变而是就业结构的转变，因为就业结构的工业化和非农化才直接带动了人口向城市的迁移和集中。因此，产出结构与就业结构的变动关系，很大程度上影响着工业化对城市化的带动作用。一般来说，工业化过程中劳动密集型产业发展较快，非农产业的就业比重上升较快，对城市化的带动作用就较强；而资本密集型产业发展较快，非农产业的就业比重上升较慢，对城市化的带动作用就较弱。由于生产结构影响着就业结构，而就业结构作用于城市化进程，所以产业结构的变化趋势直接关系到工业化进程中城市化的速度。 3.工业化对城市化的带动效应，主要取决于工业化对非农化的拉动效应。工业化过程中城市化率的上升，更多的是与非农产业的比重上升相联系，其中服务业的比重变化起了很大作用。随着工业化演进到较高阶段，这个趋势越来越明显，服务业的比重上升对城市化进程产生了更大的影响，因为与工业相比，服务业发展对非农产业的就业增长具有更强的带动效应，而非农产业的就业增长比产出增长更直接地作用于城市化进程。如果工业化对非农化尤其是服务化的拉动效应较大，对城市化的带动效应就较强；反之，对非农化尤其是服务化的拉动效应较小，对城市化的带动效应就相应地较弱（“工业化与城市化协调发展研究”课题组，2002）。 （一）公共财政与工业化、城市化发展的一般关系 钱纳里（中译本，1989）的结构转换模型，估计了1950-1970年100多个国家不同发展水平的经济结构的正常变化，根据该模型估计结果中的部分数据，我们绘制成图3。图3表明，随着人均GNP的提高，政府收入占GDP的比重与工业产出占GDP的比重以及城市化率的变化趋势具有一致性，即工业化水平越高，城市化水平越高，政府收入也越高。这是因为，工业部门对税收的贡献一般比农业部门要高。政府收入占GDP的比重，从人均GNP100美元（1964年美元）以下的12.5%提高到人均GNP1000美元的28.7%。政府收入水平反映了公共支出的上限。随着人均GNP的提高，教育支出占GDP的比重也在不断增加，从人均GNP100美元以下的2.6%提高到1000美元的4.3%。
当今美国和绝大多数其他国家都是混合经济。在混合经济中，政府提供相当数量的产品和服务并管理私人经济活动。在混合经济中，政府支出通常占国内生产总值的25%－50%。从时间序列数据来看，一般随着人均GDP的提高，工业化水平提高，进一步拉动城市化率提高，同时，政府支出的规模和比重也在逐渐加大。以美国为例，自1929年起，美国全部政府支出占国内生产总值的比例已由10%左右急剧增至32%。与其他工业化国家相比，美国的政府支出占国内生产总值的比例较低。比利时、英国、加拿大、法国、意大利和德国其政府支出占国内生产总值的比例均超过40%(海曼，2001)。政府支出可以分为两种基本类型：政府购买和政府转移支付。大部分政府开支用于社会保障计划。 从截面数据来看，各国的政府支出规模大小相差巨大，这是因为，政府规模究竟应该有多大？这是一个所有社会都应提出并通过政治制度进行解决的问题。政府的支出规模主要受政治体制与政府治理理念的影响。图4表明，经合组织（OECD）国家中，瑞典的政府支出规模最大，1987-2000年均达60%，到2005年虽有所下降，但仍高达57.4%。而韩国的政府规模是OECD国家中最小的，为20%左右。欧盟（15国）的政府支出规模占GDP的比例在50%左右，美国的政府支出规模相对其他发达国家处于中等水平，约占35%。
图4 部分发达国家政府支出占名义GDP的比重 资料来源：OECD Economic Outlook 77 Databse。 工业化是城市化的主要动力源，对工业而言，它需要城市功能的服务、需要大规模的基础设施来支持、需要大量的劳动力、需要产业的集聚效应。从城市化的生成机制和本质来审视，城市化与经济发展密切相关，城市化水平归根到底取决于工业化，早期的城市化动力主要来自工业化。工业化、城市化带来了服务业的发展，服务业又反过来推动了城市化加速进程。城市化进程的加快是现代社会文明进步的一个标志，也是经济发展、工业以及各种产业进步的结果。然而，伴随着城市化的发展，一个地区的居民对于本地区原有公共产品的需求也会随之增加，从而导致原有公共产品的提供数量可能不足，产生拥挤。这主要体现在四个方面： 1．城市化导致的人口规模扩大，城市居民对社会公共产品需求增加。当城市化导致一个地区人口规模迅速扩大的情况下，该地区居民辖区内准公共产品在消费上出现拥挤，原有公共产品的人均消费数量和质量就会下降，进而感到公共产品提供不足，于是对这种公共产品的需求就会增加，这就需要增加这种公共产品的供给。 2．城市化与工业化的互动，特别是工业化是城市化的源动力，要求发挥地方公共物品（如公共交通、投资环境）的作用，为工业化的发展提供支持与保障。原有公共物品难以满足工业化和城市化发展的需要，公共物品需求量进一步扩大（管强，2003）。 3．随着地区经济发展，人们生活质量的改善，许多方面依赖于公共服务的好坏，人们对于其能满足自身非基本需要的公共物品的需求将迅速增加。19世纪80年代，阿道夫·瓦格纳（Adolph Wagner）提出了“公共支出增长法则”。他也曾预测到50年至100年后的倾向，认为现代工业社会的发展，将会导致“对社会进步政治压力”的增大和在工业经营方面因“社会考虑”而需求增加津贴。因此，可以预料公共经济部门将持续膨胀。美国1890年公共支出占GNP的6%，到1990年上升到35%，对比公共部门的相对规模增长了6倍。可见，从一个较长时期来看，瓦格纳法则已得到证实（马斯格雷夫，2003）。从历史顺序上看，人均收入的上升记载了从农业与低收入状态到工业与高收入状态的经济发展进程。在这个发展进程中，马斯格雷夫（2003）认为，城市化的进程和由此所致的拥挤现象已经提高了对基础设施和公共劳务的需求。这类需求期待公共供应，而在经济单位是较为自给自足的农业的条件下，这类需求并不存在。可见，随着收入的提高，人们所需的产品构成发生了变化。马斯格雷夫证实了1890-1990年美国的公共支出弹性是大于1的。 4.城市化与工业化引致的新的公共物品需求。发展中国家在结构转换过程中，特别是工业化与城市化的初期和中期，一般相伴着生态环境的恶化和收入分配的恶化。这就导致除了对原有公共产品的需求不断增加外，还引致新的公共产品需求。比较典型的是环境保护、对弱势群体的关怀与保障。库兹涅茨（1955，1963）和缪尔达尔（1957）提出了发展过程中收入分配变化的原因和性质的假说。他们指出，在发展中国家，由于初期增长阶段集中在现代部门，工业化和城市化的进程导致了收入分配趋于恶化。库兹涅茨（1963）把分析主要建立在农业和非农业活动要素生产率的差别上，工业和服务业的收入不仅更高而且分配更不平等。在初期的发展阶段，这两种因素对收入分配日趋不平等都要负责任。韦斯科夫（1970）探寻了在波多黎各、阿根廷和墨西哥等国家这些因素的相互作用关系，最后证实了库兹涅茨的假说。钱纳里也证实了在初期的结构转换阶段，收入分配趋于恶化的结论。而收入分配的恶化，特别是贫困阶层状况的恶化，需要政府提供特定群体的公共产品和服务，例如弱势群体的关怀与保障、完善的法律制度等。 经济学家张培刚（1945）、库兹涅茨（1961）、加塔克（Subrata Ghatak）和英格森（Ken Ingersent）(1984)等把经济增长中的农业贡献归纳为产品贡献、市场贡献、要素贡献和外汇贡献。而且城市化进程的阶段论表明，在城市化的初期，城市化的推动力主要源于农业部门的剩余。在城市化的中期，工业化成为城市化的核心推动力，此阶段若农业部门的发展受到制约，则会形成工业化与城市化的“瓶颈”。迅速的结构转换，要求农业部门既提供充足的产品贡献，保证城市人口的迅速增长对食品的需求，以及工业化发展对原料的需求；同时，又要求农业部门提供市场贡献，以扩大内需，促进城乡协调发展。一般在此阶段，农村基础设施落后是制约发展中国家农业生产的主要因素，这主要是由于农村基础设施滞后于直接生产活动的发展。 此外，工业化、城市化发展进入中期阶段以后，随着产业结构的转换与升级，工业和城市部门对劳动力的素质要求提高，进一步引致农村教育与农村卫生的公共服务需求。工业化、城市化的迅速推进，带来收入分配差距的迅速扩大，城乡发展差距进一步扩大，要求建立农村社会保障体系，以保护和关怀弱质群体。 按照城市化进程“S”型曲线的三阶段理论，在城市化进程的不同阶段，公共财政的支出重点和作用不一样。概括而言，公共财政在促进农村工业化、城市化发展过程中的作用主要表现在三个方面：提供公共产品、支持结构转换、调节国家与农民分配关系。 1．提供公共产品。建立公共财政是当代中国财政体制改革的大趋势。市场经济需要建立公共财政，政府依靠税收收人进行公共支出，提供公共产品。公共财政是为公共的目的，提供公共产品，满足社会公共需要。在现代社会，这个任务是由政府来完成的，政府受社会公众的委托筹集财力，形成公共收入，并按照社会公众的意愿来安排使用这些收入，形成公共支出。马斯格雷夫与罗斯托用经济发展的阶段理论来解释公共支出的增长原因。根据这个理论，经济的发展一般应经历五个阶段：①传统阶段；②为起飞创造条件阶段；③起飞阶段；④成熟阶段；⑤大众高额消费阶段。在经济发展的起飞阶段，政府投资在总投资中占有较大的比重，公共部门为经济发展提供社会基础设施，如道路、运输系统、环境卫生系统、法律与秩序、健康与教育，以及其他用于人力资本的投资等。他们认为：公共部门的这些投资对于处于经济与社会发展的早期阶段的国家进入“起飞”和发展阶段来说，是必不可少的。而且，在增长的中期，尽管私人投资已经不小了，政府投资还应继续进行，但这时政府投资只是对私人投资补充。此外，无论是在发展的早期还是中期，都存在着市场缺陷，从而有可能阻碍经济趋于成熟，因此，为了对付市场缺陷，政府的干预也应该增加。马斯格雷夫认为，整个发展阶段，GNP中总投资的比重是趋于上升的，但政府公共投资占GNP的比重却会下降。罗斯托则指出，一旦经济达到成熟阶段，公共支出将从关于基础设施的支出转移到对于教育、保健与福利服务的支出。而在“大众消费”阶段，进行再分配的政策性支出的增加会大大超过别的项目的公共支出，也会快于GNP的增加速度。 2.支持结构转换。在结构转换过程中，工业化、城市化的发展共同要求公共财政支出增加，以支持结构转换。这从德国经济学家阿道夫•瓦格纳的研究可以得到证实。瓦格纳从政治因素与经济因素两个方面找到了公共支出对GNP比率上升的原因。从政治因素方面看，公共支出的相对增长被认为是国家活动规模扩大的结果。从经济因素方面看，公共支出的相对增加是由以下几个原因共同促成的。①工业化。工业化及其发展使得市场关系日益复杂化，从而要求政府建立司法与行政制度来进行调节与规范。②城市化。城市化是工业化的必然结果。城市化会产生拥挤，并引起外部性问题，从而要求政府干预。③需求的收人弹性。工业化与城市化导致人们收人水平的提高。随着人们收入水平的提高，人们对教育、娱乐、文化、保健与福利服务的需求将会随之提高。于是，政府对这些公共与准公共物品的供给也将随之增加，从而引起公共支出的增加将超过GNP增长的比率。 3.调节国家与农民之间的分配关系。韦斯科夫、钱纳里等经济学家均证实了库兹涅茨、缪尔达尔收入分配的假说：即在初期的转换阶段，收入分配趋于恶化。也就是说，对于大多数发展中国家，在工业化、城市化进程中都会经历收入分配恶化。迅速扩大的收入差距，将不利于社会的持续稳定发展。我国正在经历着这样的过程。调节收入分配，无疑是政府的职责之一，也是公共财政的主要职能之一。 参考文献 “工业化与城市化协调发展研究”课题组：“工业化与城市化关系的经济学分析”，载《中国社会科学》，2002年第2期。 马晓河：《结构转换与农业发展：一般理论和中国的实践》，商务印书馆，2004年。 钱纳里、塞尔昆：《发展的格局：1950-1970》，中国财政经济出版社，1989年。 钱纳里、赛尔奎因：《发展的型式：1950-1970》，经济科学出版社，1988年。 张培刚：《发展经济学教程》，经济科学出版社，2001年。 管强：“城市化进程中的公共物品引致供需分析”，载《中央财经大学学报》，2003年第7期。 海曼：《公共财政：现代理论在政策中的应用（第六版）》，中国财政经济出版社，200年。 马斯格雷夫：《财政理论与实践（第五版）》，中国财政经济出版社，2003年。 [1] 本文的写作得到财政部财政科学研究所苏明研究员的大力指导，特此致谢！原文载《经济研究参考》，2006年17F－4. [2]图中，OA代表劳动部门的劳动力，OV代表农业平均产出和边际产出，曲线VUDA代表农业部门的劳动边际生产率曲线。其中，水平部分DA表示边际生产率为0，负斜率部分VUD表示边际生产率递减，SU为不变制度工资线，它与OA的距离等于农业部门的平均产出。U点以下部分UDA，其边际生产率都小于平均产出，这就是拉尼斯－费景汉分析的“伪装的失业”。 [3] 本图根据钱纳里等：《发展的格局：1950-1970》，中国财政经济出版社，1989年版，第22页，23页表3中的有关数据绘制。
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