农村公共服务的理论基础及提供机制

农村公共服务的理论基础及提供机制

王小林、李玉珍

一国农村公共服务的水平主要取决于两个因素：经济发展水平和政治体制。在工业化初期，政府的公共服务供给能力较弱；进入工业化中期之后，政府的公共服务供给能力得以增强。像美国这样的福利国家，财政支出结构以公共服务为主，而像中国这样的转型国家，则由经济建设型财政向公共财政转型，相应的财政支出结构也由经济建设为主逐步向公共服务为主转变。为了实现全面建设小康社会的战略目标，中国政府提出“让公共财政的阳光普照农村”的政策导向。按照社会主义新农村建设的要求，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务。为此，有必要就农村公共服务的几个理论问题进行深入分析。

一、公共服务的概念及分类

（一）公共服务的概念界定

随着中国行政管理体制以及公共财政的改革，构建公共服务型政府的呼声越来越高，让政府更好地提供公共服务在很大程度上形成了共识。但从众多的文献中“公共服务”一词的使用可以看出，公共服务的概念尚不清晰。因此，有必要对公共服务的概念进行明确界定。就当前学术界使用的公共服务一词主要包括以下三种涵义：

第一，从产出形式的角度来定义的公共服务。从产出的不同形式来看，产出可分为产品和服务两种。产品的特征是有形的，生产与消费在时间与空间上是可以分离的；而服务的特征是无形的，生产与消费在时间与空间上是时空一体的。据此来定义，即有些政府产出是有形的，如道路等，称之为公共产品；而另一些产出是无形的，如教育、卫生等，则称之为公共服务。

第二，从公共品（public goods）理论定义的公共服务。萨缪尔森认为：“公共品是指这样一种商品，将该商品的效用扩展于他人的成本为零，因而也无法排除他人共享。”“公共品最好的例子是国防”。^[1]曼昆将公共品定义为“既无排他性又无竞争性”，并给出国防、基础研究和反贫困三种最重要的公共品。^[2]可见，经济学中给公共品的定义不是针对产出形式是有形还是无形，而是针对物品的外部性来定义的。

第三，从公共行政与公共管理的角度定义的公共服务。在公共行政与公共管理中，把所有涉及为公众利益服务的事务称为公共服务，这些公共服务由各级政府以各种方式进行管理。例如，司法、警察、教育、卫生防疫、铁路运输和电力供应都属公共服务范畴。这里强调的是公众利益，即共同需要，而不是产品本身的有形或无形。

本文认为，公共服务应是面向公民提供的用于满足共同需要的公共事务，即从公共品理论与公共行政和公共管理理论的角度定义的公共服务。这里的公共服务既具有经济学属性的“既无排他性又无竞争性”，又具有“为公众利益服务的事务”特征。

（二）公共服务的分类

根据经济发展水平和政治体制的不同，一国的公共服务覆盖的范围通常不尽相同，但根据法律制度、经济、社会状况来看，公共服务可以分为以下三类（表1）：

表1　公共服务的分类

1．主权服务。主权服务与国家的传统职能相吻合，包括国家的总体管理、司法、警察、国防、国家财政。这些服务一般都由国家行政部门提供，履行职责的人都是国家公务员。主权服务是公共服务的最基本的服务，也是国家基本职能的体现。

2.社会文化服务。从十九世纪中叶起，国家的职能在逐渐扩大，从最初的“宪兵国家”发展到“福利国家”，特别是社会和文化方面的公共服务发展很快。主要包括教育、卫生、社会保障、社会救济和文化活动。地方政府在其中起着重要作用。其服务的提供方式多样化，不仅有公立的医院、学校之类机构，也有与国家签订合同的民间机构，如私立学校和大量的非政府组织。

3.经济服务。与前两类不同的是这类服务在市场上提供。也就是说，它们的服务是有偿的，收取的费用包含服务运行成本。主要包括供电、供气、铁路运输、邮政和电信。服务的提供方主要有两种组织模式：一种是国家垄断模式，由国有企业提供服务，如电力、电信。另一种是地方管理模式，由地方政府自己提供服务，或由授权的民间机构提供，这是供水服务的常见模式。

二、农村公共服务概念界定

农村公共服务是为满足农业生产、农村发展和农民生活共同需要的，为农村居民公众利益服务的事务，这些事务不能只受有关市场规则制约，而应由专门的组织与调控形式约束。农村公共服务应能满足农村居民以下基本共同需要：第一，确保每个农村居民享受基本福利或服务的权利（如：义务教育、公共卫生、社会保障、社会救济、安全、交通、电力、通信等各种基本权利）；第二，保证农村经济、社会和土地的协调发展，促进相关集体的公共利益；第三，创造农村经济、社会和环境协调发展的条件，考虑未来世代的长期利益。农村公共服务具有以下几点特征：

第一，农村公共服务具有一定的非排他性和非竞争性。由于私人消费的外部性的存在，则使得市场交易不会完全起作用，因而再度需要预算过程来促成偏好的显示。根据外部性的强弱，将农村公共服务大致分为纯公共品属性的农村公共服务和准公共品属性的农村公共服务。

第二，农村公共服务是由行政部门提供的服务，这些政府部门必须克服困难去完成它需要执行的使命。政府部门要保证它所服务的农村居民能够平等地得到高质量的服务。这些基本规则应由相应的法律和法规等正式制度安排，每个行政层次（中央、省、市、县、乡）的每个公共当局都必须承担责任，对其职权所属范围内应属公共服务的内容做出规定。

第三，农村公共服务还具有意识形态的特征，它涉及人们如何认识集体价值观的问题，也涉及如何看待城市与农村的协调发展的观念。农村公共服务的公共目标与各国的历史、传统和文化紧密相关，可以随着时间和空间的变化而改变。例如，中国政府提出统筹城乡发展，让公共财政覆盖农村就体现了一种对过去的发展观的重新审视，树立新的发展观的理念。

三、国外公共服务范畴及制度安排模式

    国外公共服务的经验对中国农村公共服务的制度安排有一定的借鉴，以下主要阐述其服务的范畴和制度安排模式两个方面。

（一）国外公共服务的范畴

发达国家的公共财政理论已经基本形成一个明确一致的支出框架，这对于我国公共财政覆盖农村范围的确定具有一定的参考价值。根据联合国的政府功能分类（COFOG）体系，政府公共支出的范畴即公共服务的主要领域，共涉及10大类79个子类的支出。[3]这10大类包括：一般公共服务、国防、公共秩序与安全、经济事务、环境保护、住房与社区设施、健康、娱乐、文化及宗教、教育和社会保障。国外公共财政的支出范围，是在多年运行的比较完备的市场经济体制下逐步形成并不断优化的结果，是在公共财政体制下的公共服务。根据中国国情，中国政府正在建立和完善基于社会主义市场经济体制的公共财政，并逐步让公共财政覆盖农村，建立城乡统筹发展的公共服务供给制度及机制。

（二）国外公共服务制度安排模式

Savas（2000）将公共服务的制度安排划分为10种具体形式：（1）政府服务；（2）政府出售；（3）政府间协议；（4）合同承包；（5）特许经营；（6）政府补助；（7）凭单制；（8）自由市场；（9）志愿服务；（10）自我服务。特别是基于公私伙伴关系的公共服务提供机制已经被世界各国广泛试验并采纳，中国在城市公共服务的提供方面，上海等发达城市也在尝试基于公私伙伴关系的提供方式。此外，合同承包的形式，例如在自来水供给、城市垃圾处理、城市公共交通等方面都在进行改革与尝试。

Savas对美国政府推行公共服务民营化的原因的调查表明，地方政府热衷于民营化的理由如下：试图消减机构内部开支占90%；外部财政压力占53%，私营部门的建议占23%，政治气候占23%（上述可复合选择，故总百分比超过100 %）。可见，美国公共服务实行民营化的主要原因是消减机构内部开支与外部财政压力。近十多年，中国行政管理费占国家财政支出的比例在迅速增长，从1990年占国家财政支出的4.7%增长到2004年的17.4%。迅速膨胀的行政管理费既给国家财政带来越来越大的行政支出压力，也从资金的角度反映出公共服务效率的低下。那么，中国农村公共服务改革，特别是当前税费改革中面临的乡镇机构改革问题，是否能够带来既减轻财政压力又不降低公共服务水平，还能够满足建设社会主义新农村的要求，就必须要求中国政府提出一个可行的农村公共服务改革框架。西方公共服务的多种制度安排方式，可以结合中国国情，给中国农村公共服务改革提供很有价值的借鉴。

四、中国农村公共服务提供机制

（一）农村公共服务提供的基本原则

农村公共服务的特征表明，受各国的意识形态以及经济发展阶段的影响，不同同家可能会有很大的差异。但是，农村公共服务符合一些基本的原则，这些原则必须符合公众利益，满足共同需要，并区别于盈利性强的私营活动。

1.连续性原则。农村公共服务必须在任何情况下不计代价地保证它的连续性，不得关门停业。例如，农村义务教育，农村公共卫生，农村电力等这些基本公共服务，政府不应该以任何理由或借口停止这些公共服务。

2.公平性原则。公平与公正是提供服务时必须考虑的一个重要原则，这项原则包括两个方面：全体公民平等获得公共服务和公共服务平等对待每一个公民。这里包含两个要素：社会平等要素（社会各阶层之间没有不平等）和地域平等要素（在地区之间没有不平等）。

3.共同需要原则。这项原则，是指政府当局为适应新的共同需要能够并且应该调整服务的组织形式和运行方式。不论是公共服务的提供方还是使用方都无权要求固守原状。实施这项原则当然也不会没有问题，一方面，这种调整可能会引起争议，特别是涉及到经济利益问题时。而公共服务的捍卫者是回避经济利益问题的。另一方面，根据国际经验，具体实施这些调整的时候，如何应对一些行业协会的反对，也不是容易处理的。

4.以人为本原则。以人为本原则正在逐步得到认识与普及，这一原则来源于新公共服务理论，改变过去仅仅重视生产率的做法。中国的经济社会发展，经历了持续多年的高增长，面对当前的资源、环境、社会等压力，重新审视发展观，已是十分必要的。在党的十六届三中全会明确提出要牢固树立和坚持以人为本的科学发展观，特别是对教育、就业、社会保障、减少贫困以及生活环境等与人民生活质量息息相关的公共服务问题提出发展要求，突出体现了公共服务的以人为本原则。

（二）中国农村公共服务提供机制

中国农村公共服务供给制度经过改革开放以来二十多年的改革与发展，至今始终没有走向合理。在此，结合国内外已有研究，提出中国农村公共服务提供机制的几个核心要件。

1．付费机制。公共服务的付费机制需要解决两个核心问题：政府的职责界定和资金的使用效率。在政府职责界定方面，需要按照城乡统筹发展，公民公平获得服务的基本原则，调整公共服务覆盖农村的范围和实施程度，对于实现国家的优先目标起关键作用的核心服务要给予充足的资金。资金使用效率方面，存在两个突出问题：即预算制度薄弱和政府间财政体制不完善。预算制度薄弱一方面体现为政府支出科目反映不出公共服务资金的使用情况，预算“外行看不懂、内行说不清”；另一方面，相当一部分农村公共服务依赖于预算外资金。而长期以来，中国的财政预算管理和监督在预算外收支方面相当薄弱。因此，付费机制需要合理界定政府的职责，改革预算制度，提高预算的透明度。

2．激励与约束机制

（1）激励机制。要搞好农村公共服务，必须赋予农村公共服务单位足够的动力。而要解决激励问题，首先要解决好付费机制问题，一方面，通过上下级政府之间的转移支付为农村公共服务提供财力保证；另一方面，赋予农村公共服务单位更大的管理自主权。其次，除了物质方面的有效激励之外，精神方面的激励也是十分重要的。精神激励使得农村公共服务工作者为农民服务的公众共同价值观受到肯定，这与新公共服务理论所倡导的思想是一致的。

（2）约束机制。当前中国农村公共服务，无论是市场约束还是政府约束都显得非常薄弱。市场约束薄弱主要表现在：公众的选择权力受限、信息不对称、服务质量标准体系不健全等等。例如，大部分医院和卫生室私有化之后，由于医患之间掌握的信息不对称，医生的收入激励与其为公众服务的约束不相容，使得至今农民看病仍是十分沉重的经济负担。政府约束薄弱主要表现在政企不分，政府管辖的公共服务单位既作为公共服务提供者，又作为相关政策的制定者，这样造成了监督机制的缺失。激励机制只有与约束机制对等起来，才能真正带来农村公共服务效果的改善。在约束机制匮乏的情况下，有必要将“问责机制”引入到农村公共服务中来。

3．需求表达机制。政府提供的公共服务是否符合农村大部分居民的实际需求，是衡量公共服务有效性的主要原则。因此，农村公共服务供给改革需要不断完善农村公共服务投资决策程序，由“自上而下”向“自下而上”转变，形成体现广大农民对公共服务需求意愿的表达机制。

作者单位：财政部财政科学研究所博士后流动站

          延边大学

 原文载《经济研究参考》2006年D68期