事业单位国有资产管理改革与公共服务提供

事业单位国有资产管理改革与公共服务提供

王小林、邹奎

一、引言

事业单位是“国家为社会公益目的举办的社会服务组织”，由国家机关或其它组织利用国有资产举办，从事教育、科技、文化、卫生等活动。事业单位的改革关系到如何保证公共服务的充分提供，如何发展有效率的、与现代化市场经济和构建和谐社会相适应的公共服务业。事业单位国有资产，是指事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即事业单位的国有(公共)财产。事业单位国有资产包括国家拨给事业单位的资产，事业单位按照国家规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。在全国各地积极探索事业单位改革的同时，如何确保事业单位国有资产的保值、增值是值得关注的重大课题。

为了规范和加强事业单位国有资产管理，维护国有资产的安全完整，合理配置和有效利用国有资产，保障和促进各项事业发展，建立适应社会主义市场经济和公共财政要求的事业单位国有资产管理体制，财政部于2006年5月30日颁布了《事业单位国有资产管理暂行办法》，并于2006年7月1日起施行。本文认为，事业单位的国有资产管理改革，不仅涉及国有资产的安全完整，而且更为重要的是如何公平、有效地提供公共服务。事业单位国有资产管理改革，已经远远超出国有资产管理本身的范畴，它涉及到事业单位的体制改革、职能转换，乃至整个公共行政改革的范畴。因此，本文试图将事业单位国有资产管理改革放在一个更加宏观的层面进行探讨，提出几项改革的基本原则与政策建议。

二、目前我国事业单位国有资产管理中存在的主要问题

统计显示，截止2005年12月，中国有各类事业单位129.08万个，有工作人员2900万人。中国70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在由政府出资举办的各类事业单位，其各项事业经费支出占政府财政支出的30%以上。事业单位占有和使用的国有资产有流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。事业性国有资产在行政事业性国有资产中占据主导地位。2003年，全国事业性资产为2.5万亿元，占行政事业性单位资产总量的73.5%。2004年，这一比重上升为76%。地方事业单位国有资产占全国事业性国有资产的比重较高。例如，2003年，地方政府层面上的事业单位国有资产规模近2万亿元，占全国事业性国有资产的比重为78.3%，中央事业单位国有资产的相应比重为22.7%。事业单位国有资产管理存在以下主要问题：

（一）管理薄弱、家底不明

由于事业单位本身是计划经济时代遗留下来的一类机构，与发达市场经济下的组织机构不同。发达市场经济体制下，一般明确分为政府机构、企业以及非盈利组织（NGO）。而我国事业单位的情况远为复杂，既有提供纯公共服务的组织、也有既提供公共服务也提供私人服务的组织，还有仅提供私人服务的组织。由于组织性质复杂，职能定位模糊，其管理就变得十分复杂。特别是，改革开放二十多年来，事业单位经历过多次改革，例如、事业单位的财权、事权的“下划”、“上收”，以提供私人产品为主的事业单位的“市场化”等。由于改革的不彻底，到目前为止，形成了一些行政单位与事业单位、事业单位与企业之间的界限不明，资产性质归属与性质不明的现象十分突出。例如，大部分事业单位，既提供私人服务又提供公共服务，其资产来源既有国有资产，也有本身业务收入形成的资产。加之，一些单位账外设账，造成国有资产的数量不清，家底不明。

（二）体制不顺、流失严重

1998年机构改革前，事业单位管理体制的共同特点是，政府所有并管理，既不是政府部门、也不是国有企业，其全部运营资金来源于财政预算，人员受公务员人员编制控制，活动按照国家计划进行，运营脱离市场。1998年机构改革后，其情况变得远为复杂。虽然全国及中央事业单位国有资产管理职能划归了财政部，大部分省份也明确将事业单位国有资产管理的职能划归财政部门，但仍有不少地方将其职能划归到国资监管部门。也有部分省份将其管理职能划到省级机关事务管理局。这样，就形成了从国有资产管理的部门上财政、国资监管、机关事务管理局之间职能交叉、分工不明。由于管理体制不顺，加之事业单位的性质复杂，造成事业单位的国有资产流失现象十分严重。在行政事业单位国有资产管理体制改革中，非经营性资产转经营性资产过程中，涉及国有资产的产权变更，若处理不善，则必然造成事业单位国有资产的进一步大量流失。

（三）制度缺失、改革艰难

由于中国行政管理体制一直滞后于其他市场化的改革，特别是在事业单位管理体制改革方面存在突出的制度缺失，使得事业单位的改革、以及事业单位的国有资产管理改革举步维艰。这里首先涉及的是政府治理理念的最为基本的三个问题：即一是政府干预什么？二是是由哪级政府干预？三是各级政府如何干预？第一个问题，政府干预什么？事实上主要是政府与市场的边界问题。我国政府在改革过程中，大致经历了改革前期的逐步市场化，即政府逐步退出经营性领域；当前的公共服务型政府与公共财政职能的建设，即政府逐步覆盖各类基本的公共服务。第二个问题，由哪级政府干预？事业上涉及到各级次政府之间的财权与事权的划分，这也是近几年政府职能转变面临的一个十分艰难的问题。在20世纪90年代，教育、卫生等基本公共服务经历了事权下放的改革，特别是农村教育、卫生等公共服务职责下放到乡村两级机构。这也是近几年普遍出现的“上不起学”、“看不起病”的制度根源之一。第三个问题，各级政府如何干预？事实上涉及到各级政府如何依法行政，提供公共服务的核心问题。目前，许多事业单位拥有“行政执法权”，而“行政执法权”已经成为事业单位“创收”的一种重要工具。而这种“创收”所获得的收入和形成的资产，大多数游离于“预算外”，也没有纳入规范的国有资产管理。因此，制度上的缺失，使得改革举步维艰。

三、我国事业单位国有资产管理改革建议

（一）分类改革，加强服务

当前人们通常将行政事业性资产一概而论，笔者认为应从制度上、概念上、管理细则上等各方面将行政性国有资产与事业性国有资产严格相分离，才有利于加强事业性国有资产的监管与管理工作，提高事业性国有资产的使用效率。其理论依据是，按照公共管理与公共服务理论，行政事业性资产是由行政事业单位使用，并主要用于提供公共服务。一国不论政体如何，其公共服务可以分为三类：即主权服务，社会文化服务和经济服务。

主权服务包括国家的总体管理、司法、警察、国防、国家财政等。这些服务一般都由国家行政部门提供，履行职责的人都是国家公务员。同时，这些服务也分散到地方，由地方各级行政部门提供本级政府辖区的公共服务，但它们直属国家的权力机关和国家在地方的代表机构。行政性资产主要用于主权服务。

社会文化服务主要包括教育、卫生、社会保障、社会救济和文化体育活动。在法律上，这些服务具有“行政服务”的特点，在市场之外运行。但受政体不同，其运行机制不同。福利国家的社会文化服务，绝大部分都是无偿服务，由政府及其职能部门提供。转型国家的社会文化服务受传统体制的影响，以及改革的不到位，社会文化服务的提供比较复杂，服务的提供途径也更加多样化。许多国家不仅有医院、学校之类的公立机构，也有与政府签订合同的民间机构，如私立学校和大量社会保健活动协会。这些协会接受政府的资助为公众利益服务。我国的社会文化服务，则典型的是由事业单位提供。提供文化服务的事业单位主要包括完全提供公共服务的事业单位、既提供公共服务又提供私人服务的事业单位。

经济服务与前两类不同的是这类服务在市场上提供。也就是说，它们的服务是有偿的，收取的费用包含服务运行成本。这类服务主要包括供电、供气、铁路运输、邮政和电信等。经济服务在不少国家都由国有企业垄断提供，但也有的由地方政府自己提供服务，或由授权的民间机构提供，供水服务是由民间提供的最为常见的模式。我国社会文化服务主要由事业单位提供，而经济服务主要由国有企业服务，其中也夹杂着各类事业单位。

因此，改革的大前提是分别对行政单位与事业单位进行改革，改革的目的是提高公共服务的能力和效率，改革的方法是按照公共服务的分类、服务型政府职能的界定以及公共财政建设的要求，从制度上、概念上以及管理细则上将行政性国有资产与事业单位国有资产相分离。

（二）制度创新，突破瓶颈

事业单位国有资产管理体制改革，需要从更高层面入手，进行制度创新，突破瓶颈约束。根据前文分析，首先，需要重新界定政府角色。基于政府的性质、地位，并结合世界市场经济运行的实践经验来看，社会主义市场经济下政府所应履行的基本职能主要有四个方面：一是经济调节，即对社会总需求和总供给进行总量调控，并促进经济结构调整和优化，保持经济持续快速协调健康发展。二是市场监督，即依法对市场主体及其行为进行监督和管理，维护公平竞争的市场秩序，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。三是社会管理，即通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。四是公共服务，即加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息，为社会公众提供优质高效的公共服务。所谓政府职能的转变或归位，就是要使政府从宏观微观都管、大事小事都抓转移到主要抓好上述几方面的工作上来，真正承担起对这些工作的责任，从无所不为的“全能”政府转向为所必为的责任政府。

（三）理顺体制，强化预算

1．事业单位国有资产归由财政部门统一管理

根据国际经验，国家财政作为出资人管理事业单位国有资产是理所当然的。这是因为，首先，事业单位的国有资产与企业资产的性质不同，在财务上其固定资产不计提折旧，需要依靠财政资金来实现价值补偿。其次，事业单位的国有资产主要是用于提供公共服务，理应由一个部门利益弱化的综合部门来负责管理。

2．事业单位国有资产纳入预算内管理

事业单位国有资产纳入预算管理的要点是：一是在各级财政预算中专设事业单位经营性收益预算，专户专用；二是加强财务管理，审计和核查，防止账外收入的发生和国有资本的体外循环，保证收益按时足额上缴预算；三是科学制定预算返还比例。通过将事业单位国有资产纳入预算内管理，提高事业单位国有资产的透明度，从而也为实施事业单位公共服务“问责机制”提供了基础。事业单位使用国有资产，提供公共服务，纳税人及政府当然有理由和有必要进行“问责”，但“问责”的基础是必须有透明的预算管理体制与公共服务合约。

（四）加强管理，保值增值

事业单位的国有资产，首先在产权归属上应集中管理，应由不具部门利益的财政部门进行统一管理。打破“部门所有制”、“单位所有制”下的“部门利益”、“单位利益”格局。其次，事业单位的国有资本所获得的收益应纳入财政专户管理，达到保值、增值、不流失的目的。第三，加强非经营性国资转经营性国资的管理。做好非经营性资产和经营性国资的甄别工作，做好已转经营性资产的统计、登记工作，制定相关细则和实施办法，规范程序，严明惩处条例。

原文载《国有资产管理》，2006年第11期