公共财政与WTO框架下的农业支持政策

公共财政与WTO框架下的农业支持政策

Agricultural Support Policy under the Framework of Public Finance and WTO

王小林

［摘要］本文认为我国农业生产面临着粮食供求长期偏紧的形势，粮食安全是国家层面的公共产品，财政对农业的支持是必要的。在公共财政与WTO农业协议框架下，我国的农业支持政策应主要包括三个方面：一是逐步形成由固定补贴（直补）、不固定补贴（价格支持）和生产补贴等组成的比较完整的粮食补贴政策体系。二是加强公共财政对农业的一般服务支持，如农业基础设施建设、农业科技与教育、农业信息等方面的支持。三是加强农业生态环境与食品安全方面的公共支持。

Abstract: The difficulty that faces us is the shortage of grain supply in the long run. Grain security belongs to public good that on the national level, it is necessary for public finance support agricultural production. Under the framework of public finance and WTO, agricultural support policy should include three aspects. First, establish an agricultural support policy system that includes the fixed subsidy (direct payment), support price and production subsidy. Second, enhance the general service support, such as agricultural infrastructural investment, agricultural technology and education and agricultural information, etc. Third, strengthen agricultural environment and food safety support.

[关键词] 公共财政 WTO 农业支持

Key Words: public finance  WTO  agricultural support

一、我国农业生产面临的基本形势

“三农”问题中的“农业”问题包括诸多内容，但从国家的角度来看，其核心问题是粮食安全问题；从农民的角度来看，是粮食生产问题。粮食安全因其涉及国家安全与社会稳定，像国防一样属于公共产品范围。对于农民而言，粮食生产最接近经济学中典型的完全竞争产品。农户的粮食生产行为，也就相当于一个企业行为，其追求的目标是利润最大化。从这个角度来看，粮食安全是个国家层面的公共产品问题。它既不是粮食主产省所关心的问题，也不是从事粮食的农户所关注的问题。农户是否从事粮食生产，要考虑有限的耕地资源上种植其他经济作物的比较利益，以及外出务工的机会成本等。粮食安全既然是国家层面的问题，那么财政对于粮食安全的介入是自然而然的事情。

改革开放以来我国粮食生产连续上了四个台阶，实现了由长期短缺向总量平衡、丰年有余的历史性转变，为国民经济的持续稳定发展奠定了重要基础。但是，2000年以来，由于受粮食价格下跌、农业结构调整、建设用地、生态退耕等多种因素的影响，我国粮食连年减产，农民收入增长缓慢，年度粮食产需缺口达500多亿斤。从2003年10月开始，粮价迅速上涨。新一轮的粮价上涨，预示着我国粮食总产量开始向长期偏紧的局面转变。粮食安全再度成为党和政府关注的主要问题之一。为了迅速恢复粮食生产、提高农民收入，保证国家粮食安全，2004年中央1号文件提出提高农民收入的若干政策措施。这些政策措施以“三补贴、一减免”为核心内容，即对种粮农民实行直接补贴、扩大良种补贴范围、实行大型农机具补贴，减免农业税。这些农业补贴政策的实施，对在粮食供求偏紧的情况下，快速恢复粮食生产，保护粮食生产能力，提高农民收入起到了重要作用。2004年我国粮食产量实现了恢复性增长，达9100亿斤，农民收入有明显提高。

但是，从长远来看，影响粮食供给的一些长期性的、深层次的制约因素短期内难以根本改变，这将继续影响粮食的持续稳定发展。一是伴随城市化、工业化的进程，耕地数量的下降是不可逆转的，水资源的匮乏也是长期制约因素，资源短缺始终是粮食持续稳定发展的瓶颈。二是农田水利等基础设施严重老化、失修，农业基础设施的落后是长期制约农业综合生产能力提高的重要因素之一。三是农业科技创新滞后，农业科技成果转化率低，农业科技服务能力低，难以支撑农业生产发展的需求。四是受煤炭、电力、石油价格上涨的影响，农业生产资料价格上涨的压力巨大，中央免税、直补的正效应，会继续受到生产资料价格上涨负效应的冲击。

在这种粮食生产所面临的制约因素的大背景下，2005年中央出台《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》的一号文件。温家宝总理在十届全国人大三次会议政府工作报告中提出，对592个国家扶贫开发工作重点县免征农业税，2006年全部免征农业税。到目前为止，已有27个省决定免征农业税。我国经济发展新阶段要求实行工业反哺农业、城市支持农村的方针。在统筹城乡发展的战略背景下，财政部提出让公共财政覆盖农村。

那么，在公共财政制度框架下，如何实现工业反哺农业、城市支持农村的方针？在WTO农业多边协议框架下，农业支持政策的调整是世贸组织及各成员国关注的重要问题之一。如何建立公共财政制度框架下，适应WTO规则的农业支持政策，正是本文以下讨论的重点内容。本文以下首先讨论国外农业支持政策体系，然后讨论在WTO多边农业贸易谈判的压力下，欧美农业支持政策的调整方向，进而在此基础上讨论公共财政框架下我国农业支持政策的建议。

二、农业支持政策体系

国外农业支持政策体系主要包括市场价格支持、收入支付、一般服务支持和其他收入支持四大类型。

（一）市场价格支持

市场价格支持政策基本可以概括为两大类型：一类是支持性收购（保护价收购），即当市场价格低于支持价格时，农民可按照支持性价格将粮食出售给国家；如果市场价格高于支持价格，则农民可以直接在市场出售农产品。这与我国在近几年实施的保护价敞开收购政策类似，只不过具体操作方式及名称上有区别而已。另一类是支持价格，即事先确定一个目标价格，然后按照目标价格与实际的平均市场价格之差对农民进行补贴。由于价格补贴会对产出结构和农产品市场产生直接明显的扭曲性作用，属于“黄箱”政策。

（二）收入支付

价格支持政策直接影响农户生产决策，对农产品生产和贸易有严重扭曲作用，为完成乌拉圭回合农业协议的承诺，各国纷纷将支持重点逐渐由价格支持政策向收入支付转移，这就是直接向农户提供的与生产不挂钩的收入支付，以弥补由于削减价格支持而带来的损失。如，美国和欧盟的土地休耕补贴。由于收入支付不会对产出结构和农产品市场产生直接显著的扭曲性作用，属于“绿箱”政策。

（三）一般服务支持

一般服务支持是指为扶持农业发展以及为农民收入创造良好环境，政府对农业基础设施建设、信息服务、农业科研等方面进行的投资服务。主要包括：（1）农村基础设施建设。欧盟规定，凡是购置大型农业机械、土地改良、兴建水利等，欧盟提供25%的资金，其余75%由各国政府自行决定予以再次补贴。（2）农业科研、教育和推广体系建设的政府服务支持。（3）提供市场信息服务。美国政府为农民提供的农产品供求状况、价格行情及预测等信息是免费的。欧盟通过合作社组织为农民提供市场信息、销售及技术服务大部分也是免费的。（4）扶持农业合作组织的发展。法国政府对服务于农民的合作社，给予25%的投资补贴，并免交利润税、营业税和地产税。

（四）其他收入支持

其他收入支持内涵广泛，主要包括提供低利率和担保的信贷政策，减轻、免税和延期纳税的税赋政策，政府补贴的农业保险政策以及灾害补贴等多方面内容。（1）信贷优惠政策。美国2002年新农业法提出了“美国农场信贷体系(FCS)”,该体系不仅贷款额度明显增加，而且担保经营贷款从90%提高到95%。欧盟运用银行信贷手段，向农民提供大量优惠贷款。农业贷款利率也低于非农业贷款。（2）税收优惠政策。法国对购置农机具给予10%的税收回扣。（3）农业保险政策。1996年后，美国农业法制定了生产灵活性合同支付政策。联邦政府对投保的农场主提供所交保险费的50%－80%的补贴。（4）农业生产资料补贴。许多国家政府对农户购置农业生产资料提供补贴。（5）灾害补贴。美国联邦农作物保险改革法提出灾害（CAT）险，保险费全部由联邦政府承担。该险种对损失超过平均产量50%的农场主提供补贴，补贴额为受灾作物当年目标价的60%。（6）农业技术推广服务。主要是免费为农民提供各种咨询服务。

三、欧美农业支持政策调整

对农业进行补贴是欧盟和美国农业政策的核心，也是WTO农业谈判争论的焦点。从2003年启动的新一轮WTO农业谈判来看，美国及凯恩斯集团，其农产品竞争力较强，试图利用新一轮谈判推动农产品贸易自由化。欧盟农业缺乏比较优势，农业生产主要集中在少数产品，其谈判目标是尽可能维持对农业的高度保护和支持。

（一）欧盟农业支持政策的调整

由于欧盟东扩所带来的巨大农业补贴增加压力，以及WTO“多哈发展议程”谈判的需要，2003年6月26日，欧盟部长理事会通过了农业政策改革决议。改革的方向是“彻底地改变欧盟对农业的支持方式”，使得农业政策更加市场化。欧盟新的农业支持政策调整的核心内容为：

1．改革农业直接补贴方式。将原来与生产挂钩的“蓝箱”支持转变为与生产不挂钩的“单一的农场补贴”即“绿箱”支持。每个农民获得的补贴额将根据以2000－2002年为基期的情况确定。一经确定，补贴就与当年种植的作物种类和面积多少无关。因此，将不再属于扭曲生产的政策，从而可以归为“绿箱”政策。

2．稳定农产品市场政策。欧盟在调整农业直接补贴方式的同时，仍然保留原来的价格支持政策。欧盟在实行直接补贴的同时，仅仅降低了价格支持水平（2000年、2001年谷物支持价格降低了15％），高于世界市场价格的内部干预价格支持仍然发挥着重要作用。

3．加强对环境、食品安全、动物健康和动物福利标准的要求。即虽然新的农业直接补贴政策可能不再与生产挂钩，但却与环境、食品安全、动物健康和动物福利标准等方面的法规要求相联系。农民享受补贴的同时，要做出相应的环境保护等方面的承诺。如果农民没有达到有关的标准，则视情况按比例削减其直接补贴额。

4．建立一个新的“农场咨询系统”(Farm Advisory System)。到2010年，农业委员会将报告该系统的运行情况，并在此基础上由欧盟部长理事会决定是否将该系统变为强制农民参加的系统。该系统的主要任务是向农民提供按照有关标准和操作规范进行生产的咨询服务。农场审计部门将定期对农场投入水平进行审查，以确定是否符合有关的环境、食品安全和动物福利要求。

5．加强农村发展。欧盟用于促进农村发展的资金将大幅度增加，用于促进农村发展的措施范围也将扩大。这些规定将从2005年开始实行。加强农村发展主要包括以下内容：一是鼓励农民生产高质量的更好地满足消费者需求的产品。二是支持农民按照欧盟标准进行生产。三是对实行高标准动物福利的农民实行补贴。四是增加对年轻农民进入农业行业的投资补贴，鼓励年轻人进入农业行业和从事农业活动。

6．调减对大农场的补贴。 按照新的改革决定，将调减对大农场的直接补贴标准，节省下来的支出将全部用于促进农村发展项目。

（二）美国农业支持政策的调整

美国《2002年农业安全与农村投资法》的核心内容是在《1996年联邦农业完善和改革法》基础上，增加对农业的投入和补贴，其目标是增加和稳定农民收入。美国2002年《农业法》对农产品的补贴由三部分构成：营销援助贷款和贷款差价支付；直接支付；反周期支付。

营销援助贷款和贷款差价支付(marketing assistance loan and loan deficiency payment)。2002年《农业法》中规定了新的贷款率，贷款率在作用上相当于支持价格，例如，小麦的贷款率是每蒲式耳2.75美元，玉米是每蒲式耳1.95美元。农民在按贷款率将粮食抵押给美国农业部的商品信贷公司（CCC）时，获得营销贷款；在市场价格低于贷款率的情况下，农民可以放弃抵押的粮食，同时贷款就自动成了销售收入，而不需要再偿还贷款。如果市场价格高于贷款率，农民还可以把粮食再要回，自主销售，并偿还贷款及相应利息。但一般的做法是，即使是市场价格低于贷款率，农民也直接到市场上出售，低于贷款率的部分，由国家补贴，即差价补贴。

直接支付（direct payment，或称直接补贴是）。直接支付额为支付率与该产品的支付面积和支付单产之乘积。各种产品的支付率已经在新法案中明确确定。支付面积是农场基期种植面积的85%，基期面积是1998－2001年四年的平均值。支付单产是1995年确定的水平。支付面积和支付单产一经确定，便保持不变，与以后每年的生产情况无关，也与市场价格无关，因此为“不挂钩”补贴。

反周期支付（counter-cyclical payment）。美国2002年《农业法》给每种农产品都设定了目标价格（target price），比如小麦3.92美元/蒲式耳，玉米2.63美元／蒲式耳。同时，把市场价格和贷款率二者的较高者加上直接补贴，作为有效价格（effective price）。当有效价格低于目标价格时，反周期补贴就开始起作用。反周期补贴率等于这两个价格的价差。即：反周期补贴总额＝反周期补贴率×反周期补贴单产×基期面积×85％。反周期补贴的预算占了整个农产品支持计划的2/3。

可见，美国2002年《农业法》的农产品补贴提供了三条保障线，构成了一个完整的农产品补贴体系。

四、公共财政与WTO框架下的农业支持政策建议

    从我国的财政改革来看，其总体目标是建立公共财政制度。公共财政制度框架主要包括：政府支出制度、政府收入制度、公债制度、政府预算制度、社会保障收支制度、财政政策制度、财政体制和财政管理制度等。与农业支持政策相关的公共财政制度主要涉及政府支出制度和政府预算制度。从政府支出的角度来看，政府支出是否真正符合公共性要求，是财政制度是否公共化的具体体现。也就是说随着公共财政制度的建立，政府支出范围将逐步退出生产性和竞争性领域，向着公共化领域发展。在这个财政制度背景下，财政对农业的支持必然应逐步退出农业生产的竞争性领域，向公共化方向调整。从政府预算制度的角度来看，公共财政制度应建立在严格的财政预算基础上，对农业的财政支持应逐步纳入政府预算，形成稳定的政策机制。因此，在公共财政与WTO框架下，结合欧盟和美国的农业支持政策调整经验，今后我国的农业支持政策应重点集中于以下领域：

1．结合欧盟与美国经验，逐步构建一个比较完整的农业支持政策体系，努力建立长效机制，提高政策的整体效能。欧盟和美国均有一套比较完整的农业支持政策体系，而且其政策体系一般根据不同的发展阶段做出适当调整。2003、2004年我国的农业补贴政策取得了宝贵的试点经验，我们可以根据我国财政支持能力与国民经济发展的阶段性特点，构建一套比较完整的农业支持政策体系。既能起到对关键区域(如粮食主产区)和农产品(如玉米、水稻和小麦)的重点支持，又不像欧盟那样形成巨大的财政补贴压力。既支持了农民的收入，又不像美国那样在WTO贸易谈判中引起较大争议。在农产品补贴方面，逐步形成由固定补贴（直补）、不固定补贴（价格支持）和生产补贴等组成的粮食补贴和支持政策体系。

2．逐步建立公共财政对农业的“一般服务支持”机制。主要包括农村基础设施建设，农业科研、教育和推广体系建设的政府服务支持，政府提供市场信息服务，扶持农业合作组织的发展。政府“一般服务支持”的领域属于农村公共服务的范畴，理应由政府筹资建设。随着农村税费改革的推进，特别是免征农业税之后，乡镇政府的财力弱化，对农业的一般服务支持将主要依靠上级财政的转移支持和专项资金。政府对农业的一般服务支持也是公共财政覆盖农村的重点支出范围，而且符合WTO农业协议框架要求。因此，结合我国公共财政体系建设，使公共财政覆盖农村，建立财政对农业的“一般服务支持”机制是今后农业支持的重点内容。

3．加强农村生态环境保护、农产品品质与食品安全的财政支持力度，形成一套政策体系。我国是一个水资源严重短缺的国家，农村生态环境也面临严峻挑战，食品安全不容乐观。因此，结合欧盟和美国经验，加强这方面的财政支持力度，是十分必要的，也是符合WTO农业协议的。特别是在免征农业税后，乡镇财政的财力弱化，对于农村生态环境保护、农产品质量与食品安全的财政支持应逐步调整为以高端财政支持为主。

参考文献

[1]  OECD. Agricultural Support: How is it Measured and What does it Mean?.OECD Policy Brief[M].OECD,2004.

[2]  OECD. Analysis of the 2003 CAP Reform[M]. OECD，2003.

[3]  柯炳生. 欧盟最新农业政策改革分析.农业部农村经济研究中心网站，2003.7.10.

[4]  李成贵. 粮食直接补贴不能代替价格支持—欧盟、美国的经验及中国的选择[J].中国农村经济，2004，（8）.

[5]  秦富、王秀清等.国外农业支持政策[M].北京：中国农业出版社，2003.

原文载《中央财经大学学报》，2005年第9期。