农民需求导向型扶贫模式探索

农民需求导向型扶贫模式探索

――以仪陇县扶贫互助社为例[1]

王小林

摘要：我国政府主导的开发式扶贫制度对全球减贫事业做出了巨大贡献，贫困人口大幅度减少。传统的扶贫开发方式，一般是自上而下决策并安排扶贫开发项目，供给与需求存在一定程度的不匹配，一直未形成以农户需求为导向的扶贫开发决策机制，导致财政扶贫资金使用效率低下，特别是扶贫资金的使用对贫困户的瞄准率低。四川省仪陇县在“搞好扶贫开发，构建社会主义和谐社会”试点中，结合国外小额信贷经验、社区主导型发展经验，以及中国农村合作社的历史进行了扶贫互助社的试点，为探索农民需求导向型合作扶贫制度做出了积极探索。

当前我国政府扶贫面临困境、社会扶贫严重滞后和贫民互助蹒跚不前的事实清楚地显示了我国当前的扶贫制度无论是功能上还是结构上都存在着严重的缺陷。而这种缺陷必然严重降低政府、社会的扶贫效率，直接延宕贫困缓解的进程，不利于消除贫富阶层之间的磨擦，进而阻滞构建社会主义和谐社会的努力。[2]由于扶贫制度的不健全，基于农民需求导向型的减贫供给机制一直难以组织，难以发展，这不仅造成财政扶贫资金的使用效率低下，而且造成贫困农户脱贫致富十分困难。四川省仪陇县在“搞好扶贫开发，构建社会主义和谐社会”试点中，在原乡村发展协会的基础上，积极探索了扶贫互助社的做法，为我国扶贫度创新，特别是贫困农民需求导向型的制度供给提供了一个典型案例。

1        扶贫互助社的做法

1）扶贫互助社的建立

第一步是选择试点村。具体办法是改过去由政府指定为通过竞争入围。县政府提出试点方案和试点名额，各乡镇以村为单位组织群众讨论是否开展试点。凡主动提出申请开展试点的村，由乡镇组织力量进行民意测评，按照一户一票的原则通过民主投票、群众自愿参与率占总户数75%以上的村才能取得竞争资格。然后由竞争试点村党支部、村民委员会干部各1人及村民代表共3人进行统一公开的竞争答辩，县扶贫办、财政局、农业局、审计局等相关部门组成评审组当场进行综合评分，根据得分高低确定试点村。截止2006年底，全县共有22个村通过竞争取得试点资格，有17个村已经组建扶贫互助社。

第二步是评定贫困户。相对于以往由政府扶贫部门依据政策标准判定贫困户的扶贫瞄准机制，扶贫互助社采取了政府扶贫部门按照政策标准确定贫困户的比例，由村民按比例民主评定贫困户的新做法。例如，2005年7月23日仪陇县三蛟镇昆山村开展了第一个扶贫互助社试点。该村共404户，县扶贫办按照国家贫困标准测算出该村贫困发生率为7%左右，在全县属于平均水平。村党支部和村民委员会组织各村民小组按照高于7%的比例推荐贫困户，汇总后提交村民大会投票表决，评定选票最多的前30户为贫困户（占全村总户数的7.4%），评定结果在全村公示一周无异议后上报县扶贫办确认并建档立卡。

第三步按照“给贫困户赠股、为一般户配股、由富裕户购股”的方式，建立扶贫互助基金，成立扶贫互助社。群众评定并由政府扶贫部门确认的贫困户由财政扶贫资金按每户1000元赠股；一般低收入户按每户配股500元，农户自己再出500元形成1000元股份；家庭条件相对较好的农户则按每股1000元自愿出资购股参加。截止2006年10月，全县已成立的17个扶贫互助社共有成员1617户（其中贫困户474户，占29.3％），形成扶贫互助基金1,937,000元，其中农户自愿入股资金735,500元，政府扶贫资金1,201,500元（赠股475,000元，配股726,500元）

2）扶贫互助社的运作

扶贫互助社由入社农户以“海选”方式民主选举主任、会计和出纳三人，主要负责管理扶贫互助社的日常管理工作。由县扶贫互助中心对村扶贫互助社管理人员进行集中培训，主要培训内容包括如何做农村工作、参与式工作方法、资金管理、交际礼仪等方面。

村级扶贫互助社的任务主要包括：一是建立村级扶贫互助资金。通过政府资金投入、农民资金入股的方式，建立起在政府的支持、监督下的农民互助资金，并为扶贫开发构建和谐社会和新农村建设创造新的机制。二是把农民组织起来，不断提高农民素质。通过互助活动，不断提高贫困群众自我管理、自我组织、自我教育、自我发展的能力，培育新型农民。三是探索建立互助资金与农民生产、技术、购销合作结合的有效方式。促进农民通过资金的联合，互相的信任逐步实现生产和购销联合与合作，逐步形成农民为主体的资金合作、生产合作和购销合作相结合的农村经营新的机制，以适应市场经济发展需要。

2        扶贫互助社的内部监督机制与财务管理

1）明晰资金产权。仪陇县扶贫互助社的互助资金采取入股的方式，县政府、扶贫办领导给会员颁发持股证，明确地将所有资金（包括政府的赠股与配股资金）都量化到了个人，即每个会员依照各自所占有的资金数额享有各自的资金所有权，并享受资金运营收益。在资金产权明晰的条件下，互助社的成员就有积极性对资金的安全运行进行监督。

2）强化持续运营能力。互助社管理委员会设主任一名，副主任兼会计一名，出纳一名，作为中心日常工作的管理人员，3个管理人员每人每月150元工资。互助社的所有重大问题，如组织制度、互助社收益分配、分红数量、联合购销等，都要在社员大会上进行讨论。扶贫互助社内部、外部监督体系以及规章制度建立都要经过社员大会2/3以上的成员讨论通过才能生效。

3）避免内部人控制，防止多期续贷。仪陇县扶贫互助社通过规范日常管理，严格执行半月一次还贷，而且每次还贷是在互助社成员共同参与的情况下进行的，这样大家就互相知道谁还了款，谁没有还款，形成还款的集体压力。并且通过半月一次分散还款的方式，防止由于一次性还款而发生的多期续贷现象，防止资金被少数人控制。

4）穷人瞄准机制。扶贫互助社的穷人瞄准机制主要包括三部分：一是在互助社成立时贫困户的评定通过民主评选；二是在贷款机制上通过高于商业银行利率的利率识别工具，将相对富裕的农户排除在制度之外，即相对富裕的农户可以从银行获得较低利率的贷款，而不必去互助社贷款。三是通过小额和分期偿还识别穷人。

3扶贫互助社的绩效

    从扶贫互助社的设计理念，运作模式及运行效果来看，扶贫互助社的政策绩效主要有以下几方面：

1）创新财政扶贫资金的使用方式，弥补财政扶贫开发制度缺陷。

我国在减少贫困方面所取得的巨大成就在很大程度上得益于快速的经济增长。但是，经济增长的减贫作用却由于收入分配的恶化和农民收入增长乏力而不断减弱。在1986年之后我国主要是通过对贫困地区的政府投资来达到带动经济增长的目的，进而实现减贫的目的。政府扶贫在弥补市场失灵时应该是有效的，但问题是政府行为本身也可能因种种原因导致自身的行为失灵，即政府失灵。这种财政扶贫资金领域的政府失灵，一是表现为财政扶贫资金的瞄准率越来越低，财政扶贫投资的边际效益大幅度递减。例如，1996年每万元扶贫资金的脱贫人口为16人，到2000年，每万元扶贫资金的脱贫人口仅为1.1人。二是表现为财政扶贫资金的使用具有典型的自上而下的决策行为，因而不能满足贫困农户的真实需求，造成政府行为失灵。

扶贫互助社这一制度设计使得财政扶贫资金能够按照贫困社区农民的真实需求得以使用，而且可以滚动使用，这无疑是对已有扶贫制度安排的一种创新。在一定程度上形成了贫民间的互助共济。它建立起了以贫困农民需求为导向的合作扶贫机制，促进扶贫开发的政府供给与贫困农户的需求相一致。

2）形成贫困农民互助合作的机制，弥补农村金融供给不足的制度缺陷。

仪陇县在坚持家庭承包制为基础的基本经济制度上，建立起以贫困农户为主体的资金互助合作社。一是在对贫困农户的小额资金供给方面，首先瞄准了扶贫对象，使贫困户得到倾斜扶持和实惠，同时还把农户闲散资金聚集在一起，增强了社区居民间的互助共济。二是基金的运行通过“小额借款，整借零还”的制度设计，在借鉴孟加拉国“小额信贷”扶贫到户模式的基础上，结合当前贫困户经营状况和心理因素，采取“借钱发展、筹钱还款”方式。这样不仅解决了农户在信用社贷款手续繁琐或贷不到款的问题，还降低了还款风险。

在仪陇县，现有金融体系包括中国人民银行、农业银行、中国农业发展银行、农村信用社、邮政储蓄，以及2007年3月1日成立的仪陇惠民村镇银行和惠民贷款有限公司。表面上看来这是一个强大的县域农村金融体系，但事实上，农业银行已经改制为完全的商业银行，对于贫困农民而言，因缺乏担保抵押资产而难以获得贷款。农业发展银行的贷款业务主要是向从事粮、棉、油的政策性收购企业提供贷款，不是面向农户的信贷机构，而且在乡镇不设分支机构。邮政储蓄过去一直是开展储蓄业务，刚刚开始发展信贷业务，本身向农民贷款的经验不足，而且需要存折抵押。因此，贫困农户也难以从邮政储蓄系统获得贷款。为响应社会主义新农村建设而刚刚成立的惠民村镇银行，主要业务包括储蓄和贷款。从资料来看，其储蓄业务跟普通银行并无区别。贷款业务主要包括小额农户贷款、微小企业贷款、专业农户贷款三类，其中小额农户贷款最高贷款金额不超过2万元，贷款手续比较简单方便。但是由于惠民银行刚刚成立，员工较少，服务范围也较小，尚不能大范围满足贫困农户的信贷需求。惠民村镇银行3月1日成立至以来，4个多月的时间存款余额约680万元，贷款余额约350万元，其中农户和个体工商户贷款各占约50%。

而扶贫互助社中的发展基金将向参加扶贫互助社的贫困农民提供政府赠股和配股资金，由互助社成员集体设立并管理财政周转基金，向农户提供小额贷款。贫困农户就有机会获得小额贷款来从事增收活动或解决生活中的急需资金，同时还可以加强地方的财务管理能力。这一制度设计，可以实现在家庭承包制基本经济制度不变的条件下，将分散的贫困农户组织起来，形成互助合作。而惠民村镇银行和惠民贷款公司，完全是从金融的角度来解决农民贷款难的问题，并没有提供一个贫民互助合作的平台。也未能形成贷款户在互助社内部的还款压力，其运行效率尚需时间来检验。

扶贫互助社的制度设计，互助社成员可以很好地对贷款对象的能力和信用做出评估，而且关键是能够帮助贷款对象考虑还款的途径，并且形成有效的短期还款压力，来促进诚信的形成。调研中发现的一个很好的案例是，据一位信用社主任介绍，几个互助社中出现了过去欠信用社款的贫困户，因其长期拖欠贷款不能偿还，已经上了信用社的“黑名单”，不可能再向信用社或银行获得贷款。而这些贫困户却从互助社获得了贷款，在正规金融系统里这当然是不可能的。但是，在互助社却是可行的。例如，一个互助社87户中有71户在信用社有欠款。更为令人兴奋的是，部分贫困贷款户从互助社取得贷款，偿还了信用社的贷款。而且在分期零还的制度安排下，也偿还了互助社的贷款。使本来已经没有信用的贫困农民变成了守信的农民。

截止到2006年12月底，仪陇县17个扶贫互助社已向相关成员累计发放小额贷款540笔，共1,623,022元，累计回收资金504,947元（按期还款为100%），累计利息收益27,239元（表1）。以第一个试点村昆山村为例，2005年7月23日开始试点，政府投入赠股与配股资金72,000元，农户自愿入股42,000元，共计114,000元，到2006年12月底已累计发放贷款137笔，累计贷款356,828元，累计回收210,185元，互助合作资金平均周转次数3.13次。既实现了资金的滚动使用，又实现了贫困农户间的互助合作。这与传统的政府扶贫资金以及其他财政支农专项资金使用相比，无疑具有相当好的经济绩效。

表1仪陇县17个扶贫互助社资金绩效（截止2006年12月底）

资料来源：仪陇县乡村发展协会，2007。

3）扶贫互助社的小额借贷对农民的消费和投资产生重大影响。

调研表明，扶贫互助社的社员进行小额贷款的主要用途既包括消费也包括投资。在消费方面，主要是用于修房子和看病；在投资方面，主要用于子女教育和打水井或小型农机具（表2）。

从支出的性质来看，用于消费方面，明显改善了借贷者的当期生活质量。用于投资方面，教育有利于形成人力资本，改变下一代的生存状况；打水井或购置小型农机具有利于贫困农户改善生产条件。也就是说，加入扶贫互助社，可能通过提高家庭从外部贷款的水平从而影响家庭的消费和投资，即互助社会对其成员产生“融资效应”。

表2  扶贫互助社小额借贷主要用途

4）通过政府投入的有限互助基金，有效地将贫困农户组织了起来。

家庭承包制以来，贫困农户面临的主要困境之一是分散的贫困农户无力应对竞争激烈的大市场，贫困农民作为一个特殊的利益群体，难以分享改革的成果。尽管政府在努力制定有效的扶贫开发计划，并尽力推进更加有效的扶贫开发项目，但贫困农户始终因缺乏有效的需求表达机制而难以参与到扶贫开发中。不仅是贫困地区，对于我国大部分农村地区，以及社会主义新农村建设中，农民始终缺乏对于公共服务的有效需求表达机制，因而尽管政府在努力提供服务，而农民却仍然怨声载道。可见，扶贫互助社的设计，最大的贡献在于将贫困农户组织起来的制度安排。这种制度安排，除了资金互助之外，还有效地实现了技术的互助合作，以及联合购销。

扶贫互助社坚持民主，公开的原则，建立民主、透明的运行管理、控制和监督体系，既实现了村级社区互助资金的安全、滚动运转，又实现了社区公共服务事务的民主决策，确保制度设计的安全性和长效性。扶贫互助社依赖于公开决策和透明的项目资金管理程序，可以确保提高项目资金的使用效率，同时还可以为地方政府机构改进公共服务提供信息。扶贫互助社可以促进社区贫困农民与地方政府之间建立有活力的合作关系。

案例：昆山村互助合作社每户收取5元钱进行了水稻病虫害的统防统治，与政府的防疫体系形成了很好的对接平台。这样既节省了每家每户分散防治的成本，又提高了病虫害的防治效果。再如，狮子头村互助社组织了生猪养殖的疾病统防统治工作，每户仅收取10元钱。

过去仪陇县的农民生产资料和农产品的购销都是各干各的，在建立了互助社后，他们实现了生产资料和农产品的联合购销。以购买化肥为例，联合购销除节省人工外，每袋碳铵可省1元钱，来回运费节省2元钱，共计节省3元钱，一户一般用10袋左右，可以节省30元钱。再如，狮子头村互助社组织了生猪的联合销售，互助社设立了公平秤，100公斤左右的生猪能够多卖10公斤左右。这是因为，过去小商贩来村里收购，一般都用小商贩的秤，小商贩会“刷秤”，100公斤左右的生猪要少卖10多公斤。

总之，在政府和社会的指导和推动下，互助社组织村民联合开展生产合作，走联合生产，联合加工的道路，推动农业产业的有效形成。互助社组织农民对生产资料以及农产品的联合购销，提高了农民进入市场的组织化程度，降低了生产成本。这也就是扶贫互助社的制度创新远远超越了财政与金融领域的互助。其最大的贡献在于通过一种制度设计将贫困农户组织了起来。这种制度设计，是他们“由穷苦变富裕的必由之路”。从较长期来看，这种社区基层非政府组织能够提高财政支出的透明度，提高农民对公共事务的参与能力，进而形成社区层面的稳定治理结构。

4 扶贫互助社推广政策建议

1）强有力的政府组织能力与配套政策支持。仪陇县扶贫互助社之所以能够取得成功，主要是具有一个组织能力强大的政府支持体系，并且作为试点县可以在政策方面有一些探索。若进一步在全国进行大范围的推广，首先需要对政府相关职能部门的干部进行系统的培训；其次，需要国家出台一些相关政策的支持。例如，明确财政扶贫资金可以扶贫互助社赠股、配股的形式使用。

2）扶贫互助社为其他小型农村公共服务提供了可行选择的模式。扶贫互助社组织的统一购销、病虫害统一防控以及小型村级道路建设等社区公共服务，具有成本低，效率高，社区农民参与度高，需求主导型等特征，这为政府部门提供的其他小型农村公共服务提供了可行选择的模式。但是，必须认识到扶贫互助社的局限性，其仅适用于小型农村公共服务的提供，对于大型复杂技术的基础设施建设，则需要更高程度的规划与设计。

3）财政扶贫资金作为动力因素是必不可少的。在扶贫互助社的组建过程中，财政扶贫资金的赠股、配股是调动贫困农户参与互助社的动力因素，起着决定性作用。若没有财政扶贫资金的驱动，扶贫互助社是难以组织的。

4）促进“村两委”与互助社之间的良性互动。仪陇县在扶贫互助社试点中，通过“四权”模式来协调“村两委”与互助社之间的关系。即村党支部行使领导权，村民大会行使决策权，村委会行使执行权，村民行使监督权。在互助社建立之后，为了相互监督，一般不允许村两委干部当选为互助社管理人员。这样的组织结构有利于防止腐败的产生，形成组织间的良性互动。

5）对于互助社管理人员的能力建设是十分必要的。仪陇县的经验是通过具有成功地执行UNDP小额信贷项目的仪陇县乡村发展协会（NGO组织）反复地对互助社管理人员进行培训，促使他们理解互助社的理念，并提高管理水平。因此，大范围的推广需要注意互助社管理人员的能力建设。

原文载中国科学技术发展战略研究院《调研报告》第11期，2008年2月20日。