把科技服务纳入农村社区公共服务

把科技服务纳入农村社区公共服务

王小林

摘要：本文阐述了农村社区公共服务的概念、原则和评价标准，介绍了诸城市农村社区服务的主要做法。提出推行农村社区服务建设，是统筹城乡发展的重要内容；把科技服务纳入农村社区公共服务，是实现科技工作重心下移，推动城乡经济社会一体化发展的重要抓手。最后，结合诸城经验，提出了完善农村社区公共服务的政策建议。

统筹城乡发展的核心是统筹城乡经济增长和社会发展。我国农村公共服务供给不足，特别是基础教育、公共卫生、社会保障等基本公共服务城乡差距的扩大，是阻碍城乡经济社会一体化发展的重要原因。政府推动城乡统筹发展的关键在于促进基本公共服务的均等化提供，保证城乡居民发展机会的基本平等。但是，自家庭承包制以来，农村公共服务的集体筹资制度瓦解之后，我们一直未找到比较有效的政策途径和制度安排来解决这一问题。山东省诸城市率先在农村进行了社区化服务模式的试验，对破解农村公共服务供给不足进行了有益探索。

虽然，科技服务既涉及农村经济增长，也涉及改善农村民生的社会发展的各个方面。但科技工程要实现“重心下移”，一直缺乏具体的依托。基于对诸城市农村社区公共服务的调研，本文认为推行农村社区服务建设，是统筹城乡发展的重要内容；把科技服务纳入农村社区公共服务，是实现科技工作重心下移，推动城乡经济社会一体化发展的重要抓手。

1农村社区公共服务的理论基础

1）农村社区公共服务的概念及原则。

农村社区公共服务是指为满足农村社区内居民的农业生产、农村发展和农民生活共同需要的，为农村社区居民公众利益服务的事务，这些事务不能只受有关市场规则的制约，而应由专门制度进行约束。农村社区公共服务的服务对象是社区内的居民，服务的核心内容是满足社区居民的共同需要：第一，确保社区内每个居民享有基本福利或服务的权利（如义务教育、公共卫生、社会保障、社会救济、安全、交通、电力、通信等各种基本权利）；第二，保证农村经济、社会和环境协调发展，促进社区集体的公共利益；第三，创造条件，促进社区的可持续发展，考虑未来世代的长期利益。

受意识形态以及经济发展阶段的影响，不同同家的农村社区公共服务可能会有很大的差异。但是，农村社区公共服务符合一些基本的原则，这些原则必须符合公众利益，满足共同需要，并区别于盈利性的私营活动。

连续性原则。农村社区公共服务必须在任何情况下不计代价地保证它的连续性，不得关门停业。例如，社区公共卫生，社区治安等基本公共服务，政府不应该以任何理由或借口停止这些服务。

公平性原则。公平与公正是提供服务时必须考虑的一个重要原则，这项原则包括两个方面：社区公民平等获得公共服务和公共服务平等对待社区内每一个公民。

享受服务的平等性是由服务的无偿性，或近乎无偿性来保证的，这是指行政服务和社会服务。而涉及经济服务，则实行可接受价和标准化收费。以这样的方式提供的公共服务可以保证惠及所有公民和所有最偏僻地区。当然这样的服务不受普通市场规则的约束。

共同需要原则。这项原则，是指政府为适应新的共同需要能够并且应该调整服务的组织形式和运行方式，以不断满足社区居民的共同需要。

以人为本原则。以人为本的原则强调了社区公共服务的根本目的是为了人的发展，即人既是社区公共服务的目的也是发展的根本动力。我国的国民经济经历了持续多年的高增长，面对当前的资源、环境、社会等压力，重新审视发展观，在党的十六届三中全会明确提出要牢固树立和坚持以人为本的科学发展观，十七大进一步明确科学发展观核心是以人为本。这也为农村社区公共服务提出了以人为本的要求。

2）农村社区公共服务的评价标准。

评价农村社区公共服务的基本标准有三条：一是社区公共服务的可及性，二是可得性，三是服务提供是否与社区居民的需求相匹配。

  服务的可及性。社区公共服务的可及性主要涉及两个方面，一方面是服务的物理半径，即服务提供的场所距离居民的远近；另一方面是服务包的内容是否能够满足社区居民的基本需求，例如，社区卫生服务中心提供的服务内容；社区农业技术中心提供的服务内容。

服务的可得性。社区公共服务的可得性主要涉及既定质量的服务价格，为了保证基本公共服务的可得性，一般是通过政府无偿提供来实现的。

服务提供与居民需求的匹配性。服务的提供与居民需求不匹配是造成公共服务“越位”和“缺位”的主要原因。更进一步地说，应该是居民需求的表达机制没有充分建立起来，而居民需求的表达需要依赖于社区居民对社区公共服务的广泛参与。只有社区居民的广泛参与，公共服务才能透明、公平。

2 诸城农村社区服务的主要做法

山东省诸城市在全国率先进行了农村社区化服务的改革，对解决我国长期以来农村公共服务供给与需求的不匹配，以及农村公共服务供给不足进行了有益的探索。本文以下介绍其主要做法：

1）农村社区服务的指导思想与主要目标。

指导思想：落实科学发展观，紧紧围绕推进社会主义新农村建设，完善农村社区基础设施，强化政府在农村的公共服务功能，切实解决公共服务在农村的缺乏问题，构建面向农民群众生产生活的社区服务体系，为农民群体全方位地提供优质服务，不断满足农村社区居民日益增长的物质文化生活需要，加快促进和谐社会建设。

主要目标：以建设服务完善、管理有序、治安良好、环境优美、文明祥和的新型农村社区为目标，按照社会主义新农村建设的要求，加强农村社区基础设施建设，改进农村社区服务，不断完善服务内容，到2007年底，全市40%以上的村庄纳入社区化服务体系；到2008年底，100%的村庄纳入社区化服务。

2）农村社区服务范围和空间布局。

农村社区服务范围。诸城市按照便于服务、便于充分利用社区内资源的要求，根据各乡镇（街道）实际情况，确定社区服务范围，服务半径一般掌握在2公里、5个村、1000户至2000户。

农村社区空间布局。根据地域特点、资源配置和村民生活习惯等因素，确定社区服务中心所在的中心村，并以中心村为重点，规划农村社区空间布局，整合优化社区各类资源，鼓励支持规模小的村庄村民逐步向中心村集聚发展，提高社区公共资源的利用效率和服务水平。

3）农村社区职能定位

农村社区不是一级行政管理机构，其职能定位是服务，具体承接政府部门依法延伸到农村的政务服务及有关公共服务，不干涉村级日常事务，与所服务的村党组织及村委会不是隶属关系。乡镇（街道）党（工）委、政府（办事处）肩负着领导、管理、组织、协调社区工作的任务。村党组织和村委会在乡镇（街道）党（工）委、政府（办事处）的领导下，积极支持社区建设和开展各项服务工作。

4）农村社区服务体系及其服务职能。

组建农村社区服务中心：由乡镇（街道）统一领导协调，负责日常管理，统筹经费使用和人员配备。农村社区服务中心为社区村民提供全方位的服务。凡与社区群众基本生活和保障密切相关的服务项目，力争在农村社区实现“一站式”集中受理，使社区村民能够在“中心”享受到政府提供的各项公共服务。

健全社区内部服务机构：如图1所示，诸城农村社区服务中心内部一般设立社区卫生、社区环卫、文教体育、人口计生、社会保障、社区警务、社区志愿者七个服务站（室）。

图1  诸城农村社区服务中心组织机构

加强农村社区工作者队伍建设：每个社区的工作者不少于7人，主要从乡镇（街道）机关和部门中选派，从社会各界人员中选聘。在人员配备上，坚持高标准、严要求，择优选定综合素质高、热心于社区服务的人员。

加强农村社区民间组织建设：大力发展各类协会、合作社等农村经济合作组织，为农民提供产前、产中、产后服务，促进农民增收。指导志愿者、老年人、妇女、关心下一代、计划生育协会等民间组织，引导支持各类民间组织参与农村社区各项服务。加强农村社区群团组织建设，充分发挥在农村社区服务与建设中的作用。

案例：舜王街道松园社区。松园社区服务6个行政村，总户数1451户，5667口人，服务面积11.4平方公里，服务半径2公里。社区服务中心位于后松园村，社区服务中心下设社区警务室、社区卫生室、社区纠纷调解室、社区环卫建设室、社区优抚救助室、社区计划生育室等6个办公室。

舜王街道在社区服务中心积极探索智能化运行模式，其背景是针对随着社区服务工作的不断深入，一些新的矛盾和问题逐渐涌现。例如，被服务居民资料收集不全，服务针对性不强；服务面窄、服务层次低，缺少对群众的生产服务、法律服务、生活方式服务；没有形成有效的管理制度和监管体系，无法组织对服务人员的量化考核等等。针对这些问题，舜王街道将客户关系管理（CRM）以及呼叫中心（CALL CENTER）模式引入社区服务工作中，开发了社区服务智能化运行软件系统，应用信息技术支持社区服务。这套软件系统主要包括农户数据库管理，服务流程管理，群众分类分级服务流程，社区服务人员考核监督管理等。

3诸城农村社区服务的启示

1）推行农村社区服务建设，是形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要抓手。

传统的农村公共服务提供以行政村和自然村为单位。家庭承包制以来，农村公共服务集体筹资体系的瓦解，新的农村公共服务体系又一直没有理顺，农村公共服务供给不足现象比较突出。因此，党和政府明确提出，加强农村公共服务。在十七大报告中，胡锦涛总书记明确提出了加快社会主义新农村建设的新要求，强调要“形成城乡经济社会发展一体化的新格局”。城乡差距除了经济上的差距外，更重要的体现在公共服务的差距上，公共服务提供上的“城乡二元格局”十分明显。究竟如何加强农村公共服务？是基于传统的行政村和自然村的区划，以村为单位呢，还是结合农村人口的流动和变化，重新整合资源，优化布局，以新的单位为操作对象？

诸城市农村社区的规划充分考虑了未来城镇化发展以及农村居民聚集的方向。根据中国的国情，城乡统筹发展不是把所有的农村地区都按照城市的方式发展。将来农村发展趋向：一部分农民转移到城市，变为市民，相应地公共服务进入城市社区；一部分向县城和大的镇聚居；其余一部分仍留在农村，是社会主义新农村建设的主力，但是这部分农民也会重新布局，一是便于公共服务的集中提供，二是节约土地。正是基于这样的事实和规律，诸城市将社区的概念引入农村，进行了农村社区的统一规划和布局，以积极引导农户向社区中心聚居，逐步形成核心聚居区，便于公共服务的集中提供。

诸城推行的农村社区公共服务，能够有效打破公共服务提供上的“城乡二元格局”，使农村居民同样享受基本公共服务，促进基本公共服务的均等化。这是形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要抓手。

2）将现代连锁经营标准化服务思路引入了社区公共服务，提高了服务的可及性和可得性。

诸城市共规划建设农村社区208个，到笔者2008年1月份调研时已建成178个标准化社区服务中心，有80%以上的村庄纳入社区化服务体系。通过对诸城9个社区的考察，我们发现，诸城通过将现代连锁经营标准化服务思路引入社区公共服务提高了公共服务的可及性和可得性。一是在社区规划时将周围农户纳入2公里服务圈（15分钟），实现及时便捷地提供服务，以及公共服务资源利用效益最大化。避免了传统的以村为单位的公共设施建设，降低服务成本。二是将各种服务分类打包，集中在社区服务中心提供，就像消费者去超市购物一样，可以实现“一站式”服务。特别是，对于社区卫生服务等基本上建立了标准化的服务包。

4完善诸城农村社区服务的政策建议

通过对诸城农村社区服务的考察与分析，为了进一步完善诸城农村社区服务，也为了给我国其他地区进行农村社区服务建设提供借鉴，本报告提出以下政策建议：

1）加强农村社区公共服务能力建设。

当前诸城农村社区服务的架构已经搭建起来，今后的重点应着力能力建设。能够建设的主要内容包括：一是让社区服务人员更深入地理解社区服务的理念；二是掌握社区公共服务的方法；三是在服务中考虑社会性别意识，儿童利益最大意识；四是提高社区居民的参与意识，加强居民对社区的认同感、社区集体价值观念，等等。

2）整合社区服务资源，完善社区服务功能。

当前诸城农村社区服务基本上是按照传统的农村公共服务进行设置的，今后可以在社区层面进一步整合资源，完善社区服务功能。具体建议包括：一是可以将当前的计划生育、社区医疗卫生、新型农村合作医疗三大服务集成为社区居民健康服务。建立标准的社区居民健康服务包，把健康服务包分为两类：一类是基本健康服务包，主要由政府免费提供，另一类是扩展服务包，主要是基本健康服务之外的疾病治疗与健康服务，由政府和农民共同购买医疗保险（例如，新型农村合作医疗以及其他健康保险），通过医疗保险购买服务。再如，当前的社区警务服务，可以将现有的居民户籍、身份证管理，治安管理与灾害应急等更加综合的功能进行整合，以充分发挥社区警务人员的作用。

3）把科技服务纳入农村社区服务，推动城乡经济社会一体化发展。

尽管在诸城农村社区服务统一规划的“七类”服务中未包括科技服务，但是我们在考察的道口社区以及其他部分社区已经将农技服务纳入了社区服务。社区农技服务人员主要是原来在乡镇农技部门工作的人员。诸城市农业局正在着手派遣农业科技特派员进入农村社区服务中心，为社区居民提供农业技术服务。

科技工作要实现“重心下移”一直缺乏具体的依托，而诸城农村社区服务中心的建设，事实上为科技工作“重心下移”提供了前所未有的好机遇，借助政府的农村社区服务中心建设，将科技服务纳入农村社区服务，进行统一规划与布局，将是推动城乡经济社会一体化发展的重要抓手。可以考虑将专家大院，科技特派员，科技协会等建在社区服务中心。并且要打破传统的农业科技狭义的概念，要将农村科技拓展到民生领域，让科技服务发挥更为广泛和积极的作用。

今后需要根据社区内产业发展以及民生的主导需求，将科技、农业技术、信息等部门科技资源进一步整合到社区，集中提供，加强社区科技服务能力。特别是充分发挥社区信息管理平台的功能，扩展其功能，完善数据接口。

4）积极探索建立社区发展资金，为社区中低收入及贫困人口提供借贷服务。

当前在农村，由于正规金融的退出，民间地下钱庄借贷一方面满足了部分农户的借贷需求，另一方面也带来了不少社会问题。可以考虑在社区服务中心积极探索建立社区发展资金，由社区发展资金取代民间借贷。

社区发展资金是在农村社区建立自我管理的发展基金，通过向农户提供小额贷款，以增加农户的增收机会。社区发展资金为周转基金，由社区集体管理。每个社区可以自行确定由该基金资助的项目，除列入限制性项目外的所有增收活动都可以支持，例如：商品作物种植，畜牧业，手工艺品制作，增收活动的市场准入技能，改良品种，温室农业等。