王小林农村与区域科技发展研究所
| 创建时间： | 2008-08-08 |
| 最后更新时间： | 2009-01-05 |
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日 志
社区主导型发展在中国反贫困的实践
社区主导型发展在中国反贫困的实践*
――陕西省白水县试点项目调查
王小林
摘要：社区主导型发展试点县之一――白水县的试点项目初步取得明显成效。其标志是，通过农户积极参与，初步建立起公共服务的需求导向型决策机制；通过地方政府赋权，部分消除了农民特别是女性农民的权利贫困；通过地方政府与社区居民的互动机制，明显改善了地方政府与农民的关系。白水县试点对全国新农村建设和扶贫开发的启示有两点：一是把社区主导型发展理念引入社会主义新农村建设和农村社区建设中；二是加强社区主导型发展的能力建设。建议加强科技在扶贫开发中的支撑作用。
改革开放以来，我国反贫困事业取得举世瞩目的成就。绝对贫困人口由1978年的2.5亿人降至2006年的2148万人，贫困发生率相应地由30.7%降至2.3%。但需要指出的是，目前我国的经济和社会发展很不平衡，收入差距不断扩大。特别是贫困问题依然突出，摆脱了绝对贫困的大量低收入人口的生计很不稳定，随时面临着返贫的巨大风险。与此同时，政府扶贫工作遇到了边际成本增加、贫困瞄准困难、传统扶贫措施失灵、科技扶贫难以找到切入点等新的挑战。如何创新扶贫模式，促进贫困地区科学发展，构建和谐社会，成为我国政府面临的一项艰巨而复杂的任务。笔者带着这些问题调查了陕西省白水县，该县从2006年开始实施国务院扶贫办与世界银行合作的“社区主导型发展”扶贫模式试点项目。
1.白水县概况
白水县位于陕西省东北部，处于关中平原与陕北高原的过渡地带，是渭南市唯一的山区县，代表全国黄土高原地貌的贫困类型，是国家592个扶贫开发重点县之一。白水县以种植苹果为主，全县耕地面积72万亩，其中种植苹果55万亩。贫困的典型特征是：自然资源缺乏，农业基础设施落后，抵御自然灾害的能力低下。全县辖6镇8乡，194个行政村，总人口30万人。目前，全县仍有贫困人口8.6万人，占农村人口的30%。2006年，全县农民人均纯收入仅1617元。对于白水县，打破贫困的恶性循环的主要途径在于：改善基础设施，提高自然资源的可持续利用能力，防止生态环境的进一步恶化；注入可以滚动使用的资金，打破贫困户发展资金的“瓶颈”约束。
2.白水县社区主导型发展试点项目的做法
白水县社区主导型发展试点项目总投资1107.84万元，其中世界银行赠款336万元，国内配套771.84万元。自2006年7月11日启动以来，白水县社区主导型发展试点项目办按照国务院扶贫办外资项目管理中心制订的《社区主导型发展试点项目操作手册》的要求，扎实、细致地组织开展了项目试点各项工作。同时国际计划白水工作组作为非政府组织（NGO）积极参与了试点项目社区层面的群众动员和能力建设工作。试点项目实施的主要做法包括：
（1）社区小型基础设施和公共服务：所有项目社区都有机会获得该项资金，用以支持由社区成员自己选择的社区小型基础设施和公共服务改善的项目。截止2007年底，白水县15个项目村56个社区经过三轮评选共提出220个项目参加竞选，通过竞争产生并实施65个项目，其中，道路修建或改造项目58个，人畜饮水项目8个，电路改造项目2个。共投入625.98万元，受益农户2.6万人。
（2）社区发展资金：承诺建立社区发展资金的社区将有机会获得少量资金建立社区周转发展资金。该资金由社区集体管理，旨在为农户提供获得生产发展资金的机会以便减缓贫困。每个社区可以自行确定由该资金资助的项目，除列入限制性项目外的所有增收活动都可以支持，例如：发展苹果种植，改良品种等。白水县已完成了15个村的项目信息扩散，启动了第一轮项目竞争，截止2007年底已有7个社区催化成功并顺利启动，拨付赠款8.2279万元，累计拨款社区资金已达到11.6879万元，现在还有9个社区基本催化成功。
（3）社区自然资源管理和改善当地环境：有兴趣进行开展可持续自然资源管理和地方环境改善活动的社区将有机会获得该项资金。资金所支持的项目必须使社区作为整体从中受益，除列入限制性的项目外，社区有权决定对社区环境和自然资源管理有重要意义的任何项目，例如：开发利用社区现存的自然资源，改善社区生态环境，采用物理和生物的方法降低社区水土流失和环境退化，减少对自然生态环境的污染，改善社区卫生条件，改善社区能源条件，环境意识和环境知识方面的培训等。
3.社区主导型发展的内涵及治理结构
3.1社区主导型发展的内涵
社区主导型发展（Community-Driven Development，CDD）是世界银行等国际机构自1970年代以来，对自上而下的中央政府提供扶贫项目做法的不断改革的基础上，逐步形成的一套发展经验（表1）。CDD是在发展中国家倡导的参与式发展理念的延伸。它包含多种不同的实践方法，在不同的国家和地区表现出不同的形式。与以往的赋权式发展模式一样，CDD旨在拓宽当地居民参与发展活动的权利范围，其超越以往的参与式发展模式之处则在于赋予地方社区直接管理权。CDD有两个主要的特点：一是赋予社区居民集体决策的权利；二是赋予社区居民社区资源管理的责任。
表1 社区主导型发展历程
资料来源：Dan Owen, Community-Driven Development: An Overview of Practice, CDD & Social Capital Unit, Social Development Department, World Bank, 2004.
3.2社区主导型发展的治理结构
图1是社区主导型发展项目在白水试点的组织管理框架图。从中可以看出，地方政府（LG）、非政府组织（NGO）、基于社区的组织（CBO）是参与社区主导型发展项目运作的三个主体。白水县政府以及县项目办是执行该项目的主要地方政府组织（LG），国际计划白水工作组是协助项目执行的非政府组织（NGO），行政村管理委员会和自然村项目实施小组是基于社区的组织（CBO）。
注：图中实线为直接领导或管理关系，虚线为支持或协助关系。LG-地方政府，CBO-基于社区的组织。
图1 白水县CDD试点项目组织管理框架图
白水县政府（LG）和县项目办掌握着来自上级政府以及外部其他机构的扶贫资源，有权选择实施项目的乡镇和社区，具有领导和管理社区组织的权力。地方政府可以在制度与政策环境方面影响社区。需要指出的是，县政府对于社区居民社区主导型发展的赋权和支持是其取得成功的重要支柱。
国际计划白水工作组，作为非政府组织（NGO）参与项目，主要支持项目的能力建设，为项目运行提供专业服务，如能力培训、指导、监督、监测、评估等。一方面，非政府组织与中央一级项目管理机构签订有合同，在很大程度上贯彻的是政府的意图；另一方面，非政府组织又具有指导和监督县项目办的职责，是政府工作的约束力量。因此，非政府组织可以在政府和社区这两个主体之间发挥平衡和制约作用。在项目开展中，主要是通过派往社区的住村协助员来开展工作。社区协助员是县项目办为了推进项目的运行临时雇用的工作人员，在社区层面代理地方政府履行公共服务职责；在开展工作时接受非政府组织的指导和协助；此外，社区协助员还受社区成员的监督，社区成员不满意其服务，则可能被解雇。可见，社区协助员在提供社区服务时受三重治理。
基于社区的组织（CBO），包括行政村项目管理委员会和自然村项目实施小组，是在政府给定的大框架下整合社区力量以主动争取政府资金及其他资源支持，决定社区发展项目及方向，实现社区发展目标。它们是在政府发动下基层社区自我动员和组织的一种机制。行政村项目管理委员会负责对本村小型基础设施和公共服务子项目、自然资源管理和环境保护子项目进行评选和决策工作，自然村项目实施小组代表全体村民管理项目资金和实施项目活动。特别需要指出的是，这里的自然村项目实施小组是由社区居民选举而产生的。基层社区能否实现自身目标，在很大程度上取决于其自我组织和动员能力，以及通过这种组织和动员而使社区行动符合政府需要的能力。
在社区主导型发展治理结构中，地方政府掌握着扶贫资源，有权决策将项目在哪个社区进行建设。基于社区的组织为了获得政府所掌控的扶贫资源，必须提高其社区居民集体决策以及管理社区资源的能力，这种集体行动能力建设，促进了社区发展和社区建设；非政府组织主要起到促进社区组织能力建设的服务作用。在这一治理结构中，形成了地方政府与社区组织的互动。实质上，重新调整了“国家”与“社会”间的关系，从过去的“强国家、弱社会”模式向“强国家、强社会”模式转变。
4.社区主导型发展扶贫模式试点绩效
4.1通过农户参与，初步建立起小型基础设施和公共服务的需求导向型决策机制
白水县社区主导型发展试点项目，社区准备阶段15个项目村产生社区实施小组56个、项目监测小组56个，选举社区组织管理人员478人，其中女性181人，占组织成员的 37.9 %；通过社区讨论进行了社区问题识别和项目识别，形成了社区项目清单；讨论产生了社区项目相关的各类管理制度280个。在提出的220个备选项目中，通过竞争产生并实施68个。这种项目决策模式，建立了社区贫困农户需求导向型的小型基础设施和公共服务决策机制，改变了传统的自上而下决策模式。
4.2通过政府赋权，消除了农民特别是女性农民的权利贫困
社区主导型发展项目的实质反映了地方政府的分权，将发展的决策权利赋予农民，消除了农民的权利贫困。白水县的试点项目，一是将小型基础设施和公共服务项目决策的权利赋予社区农民，由农民组织来做出决策；二是向妇女赋权。白水县社区试点项目要求行政村项目管理委员会成员中有一半为妇女；每个自然村（村民小组）的2名代表中，须有1人为妇女。代表全体村民管理项目资金和实施项目活动的自然村（村民小组）项目实施小组的3-5人，至少三分之一的成员须为妇女。在以项目实施小组成员个人的名义开设项目资金账户时，至少应由两个人联合开设账户，其中至少一人须为妇女。这些项目操作层面的细则，赋予了女性更加充分的权利。白水县56个自然村共召开会议218次，参会人数累计16177人次，其中女性参会累计7088人次，占43.8%（国际计划白水CDD工作组，2007）。
4.3通过互动机制，明显改善了地方政府与农民的关系
长期以来，中国的农村治理是以乡镇政府与行政村的制度设置来管理农民。在农村税费改革之前，不少地方政府与农民的关系比较紧张，农民具有“防火、防盗、防干部”的心理。在农村税费改革之后，地方政府与农民的关系大为改善，但也有不少农民具有“不理你、不怕你”的心理。而近年来，少数地方因为村级矿产资源的开采以及土地征用等，农民在决策过程中权利缺失，而造成政府与群众的关系紧张。白水县社区主导型发展试点项目机制的引入，建立起地方政府与社区居民良性互动的机制，试点社区有的农民说“共产党这回可真的来了”。这种地方政府与社区居民良性互动的机制，有利于形成中国特色的乡村治理结构。通过地方政府与社区居民的良性互动，特别是对农民的赋权，可以将矛盾化解在社区，可以说是消除贫困的有力手段和构建和谐社会的基石。在一定程度上，建立起了一种官民合作的扶贫新机制。
5.启示与建议
5.1把社区主导型发展理念引入社会主义新农村建设和农村社区建设
中国农业大学叶敬忠等的调研表明，农民作为新农村建设的主体和最终受益者,却在这场关乎自己家乡建设和自身利益的新农村建设中集体失语了。叶敬忠提出，新农村建设中的九个问题亟待关注[1]，这九个问题实质反映了在新农村建设中，地方政府与社区农民之间没有形成良性互动机制。在项目决策中没有赋权与农民，没有让农民参与决策，没有让农民对新农村建设的财政资源进行自我管理，最终以政府主导的新农村建设未能满足农户的真正需求。因此，有必要将社区主导型发展理念引入新农村建设中。
2007年民政部印发了《全国农村社区建设实验县（市、区）工作实施方案》，旨在逐步完善农村社区建设的组织管理体制和运行模式。提出通过农村社区建设，推进公共服务向农村延伸。为了防止农村社区建设出现新农村建设试点类似的情况，需要在社区建设中广泛赋权予农民，让农民积极参与到社区建设中。因此，将社区主导型发展理念引入农村社区建设，有利于完善农村社区建设机制，促进以社区主导的公共服务提供机制的形成。
5.2加强社区主导型发展的能力建设
就社区主导型发展本身而言，从试点地区的情况来看，还存在各种各样的问题，进一步的发展需要加强以下方面的能力建设：（1）社区主导型发展是一种自下而上的方法，强调的重点是本地社区需求和居民的参与，强调社区发展决策和自然资源管理中地方政府与穷人之间的伙伴关系。但是提高参与度并不是一件容易的事，因此要把人力资源和社区能力建设放在第一位，建立促进社区参与的更加共同的机制，加强对地方政府官员和社区居民参与方法的培训，引导各个阶层在项目准备和执行的各个阶段/过程积极参与。（2）加强地方政府与社区居民的互动，便于社区获得信息，并使项目基于社区居民的真实需求。（3）确保社会角色和性别意识包括在社区主导型发展中，让女性有更广泛的参与，对改进贫困状况，促进社区发展具有积极作用。
5.3加强科技在扶贫开发中的支撑作用
从白水县试点项目来看，为科技切入扶贫工作提供了十分有利的切入点。社区主导型发展要求先进、适用的农村小型基础设施，例如节水、节能、环保设施设备，以及改水、改厕、改灶等技术。社区发展资金所涉及的农村发展项目也需要大量的先进、适用生产技术的支持。贫困地区农村产业的发展需要进一步融入到国内外农产品大市场中，这就需要信息技术在农产品价值链中发挥更加积极的作用。总之，当前及今后的扶贫开发工作，更加需要科技部门协同配合，充分发挥科技的支撑作用，才能取得更好的效果。
原文发表于中国科学技术发展战略研究院《调研报告》2008年第51期。
* 本文为作者承担的亚洲开发银行技术援助项目《扶贫和政策改革研究项目》的子项目TA4933的研究成果之一，作者感谢亚行和国务院扶贫办对本项目的支持，本文只代表作者个人观点，不代表任何官方意见。
[1]一是新农村建设在大部分地区缺少切实举措，导致农民失望、干部彷徨。二是农民面临缺少生产性贷款等生产发展方面的困难，再生产投入不足。三是乡风文明建设的村级公共活动和设施匮乏，女性和老年人的优势无从发挥。四是村庄亮化等工程并非农民最急需开展的村容整洁方面的活动，改造农村卫生条件等亟待解决的问题被束之高阁。五是村民自治中，民主选举和民主监督流于形式，民主管理与民主决策方面缺乏公众参与。六是新农村建设各地千篇一律，忽视了各地区和各类型农民的多元性需求差异。七是目前的试点村做法不利于新农村建设的推进。八是一些媒体的片面报道和地方政府的夸大宣传，使得农民对新农村建设完成时间缺乏客观评价。九是留守人口权益缺乏保障，现状不容乐观。
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