改革开放以来中国科技政策的四个里程碑

自1978年以来的30年间，中国科技政策出现了四个里程碑，分别是1978年的全国科学大会、1985年中共中央《关于科学技术体制改革的决定》，1995年中共中央、国务院《加速科学技术进步的决定》，2006年中共中央、国务院《关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》。

一、  从1975年《汇报提纲》到1978年科学大会：从政策革命被延误到重新启动

“文化大革命”给经济、科技和文教等工作造成了严重的混乱。1975年1月，邓小平受命于危难之际，开始主持国务院工作和中央日常工作，对经济工作和科技工作等各项工作进行全面的整顿。1975年7月，中共中央批准了国务院关于中国科学院要整顿、要加强领导的报告。在胡耀邦的主持下，写出了《中国科学院工作汇报提纲》（以下简称《汇报提纲》）。邓小平对《汇报提纲》予以了高度的评价，并充分肯定了据说是毛主席的一个命题即“科学技术是生产力”。但是，当邓小平就《汇报提纲》向毛泽东主席汇报时，毛泽东说他不记得自己说过“科学技术是生产力”这样的话。后来，毛泽东发动了“批邓、反击右倾翻案风”运动，致使邓小平针对科技工作以及经济工作所作的整顿被迫中断。当时，《汇报提纲》被列为“三株大毒草”而受到严厉的批判。

1978年3月，邓小平在全国科学大会开幕式上发表讲话，论证了“科学技术是生产力”观点；并以此为理论根据，作出了“知识分子是工人阶级的一部分”的判断。从此，中国迎来了“科学的春天”，一场被延误了的政策革命开始重新启动：科技界开始平反冤假错案，落实知识分子政策；科技人员归队，科技机构重组、科研工作秩序开始恢复；颁布实施《1978—1985年全国科技发展规划纲要（草案）》。

二、 1985年《决定》：“面向依靠”—新的政策范式

我国的科技体制，是按照“苏联模式”建立起来的，跟经济体制一样，实行中央计划管理。这一体制在50年代到70年代这三十年的实际运行中，取得了一些重大的成就，尤其在核武器、空间技术和某些基础科学领域中表现不凡，为世界各国瞩目。该体制最大的一个优点是，能够将有限的资源向战略目标领域动员和集中，解决重大科技课题，如牛胰岛素的人工合成、“两弹一星”的研制成功。

但是，20世纪70年代末以来，随着我国经济体制改革的启动和不断深化，科技体制的结构性缺陷逐渐暴露出来，主要表现在：科技与生产分离；工业研发力量薄弱；缺乏科技成果有偿转让的机制；科技与教育脱节；条块分割，缺乏协调。因此，科技体制改革势在必行。

1981年，国家科委研究并拟定了新时期发展科学技术的发展方针即《关于我国科学技术发展方针的汇报提纲》（1981年2月23日）。1981年3月16日，国家科委党组向中央书记处作了汇报，汇报后进行了讨论。会议一致认为《汇报提纲》很好。同年4月16日中共中央、国务院转发了这个《汇报提纲》。转发《汇报提纲》的通知说：“坚定不移地贯彻执行科技工作为经济服务的方针。”

新时期的科技发展方针，概括为以下五点：1.  科技要与经济、社会协调发展，把促进经济发展作为首要任务；2.    着重加强生产技术研究，正确选择技术，形成合理技术结构；3.加强厂矿企业的技术开发和推广工作；4.  保证基础研究在稳定基础上逐步有所发展；5.    把学习、消化、吸收国外科技成就作为发展我国科技的重要途径。

这五个方面，构成了1982年提出的“经济建设必须依靠科学技术，科学技术工作必须面向经济建设”战略指导思想的具体内容。这标志着以经济为导向的科技战略的确立。

1984年中共中央制订并发布《中共中央关于经济体制改革的决定》。邓小平说：“中央还要作科技体制的决定”，“进一步解决科技和经济结合的问题。……解决体制问题。”

1985年3月2-7日国务院召开全国科学技术工作会议，其中一个议程是讨论“中共中央关于科学技术体制改革的决定”（草案）。邓小平同志在会上发表了“改革科技体制是为了解放生产力”的重要讲话，其中说：“这个决定草案，我看是个好文件”。是月13日，中共中央发布了《关于科学技术体制改革的决定》，提出了“依靠、面向”的科技方针。

科技体制改革正式启动，其中最重要的是改革运行机制。《决定》同时采取“推动”策略和“拉引”策略，双管齐下。在“推动”方面，《决定》提出对科研机构的拨款制度进行改革，对不同类型工作的研究机构实行不同的拨款办法和管理方法。逐步减少事业费拨款，从而“推动”研究机构从别的来源获取资金。在“拉引”方面，《决定》提出了“开源”：竞争资助和技术市场。《决定》提出，对基础研究，实行基金制，采取同行评议的方法择优支持。对高技术开发，设立创业投资风险。中央和地方的重大课题、重点实验室等，由中央和地方财政拨款，面向社会公开招标。对公益研究机构，实行经费包干制。《决定》还提出，开拓技术市场，支持和鼓励民营科技企业发展；建立高新技术产业开发试验区。

为落实科技体制的改革，政府在《决定》的基础上，制定了一系列的配套性政策和文件。

1985年《决定》确立了中国科技政策的新范式，即“面向依靠”范式，从国防导向的科技政策转向经济导向的科技政策；从计划经济体制的范式转向市场经济体制的范式。在这个范式下，中国科技体制从高度计划性体制向引入更多的市场机制的方向转型。

三、 1995年《决定》：科教兴国战略

以邓小平同志1992年初重要谈话和党的十四大为标志，我国改革开放事业进入新的历史时期。党的十四届三中全会发布的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对深化经济体制改革做出了全面部署。科技体制改革作为经济体制改革的配套工程，相应地将走向全面推进、配套实施的新阶段。为此，国家科委和国家体改委根据中央《科学技术体制改革的决定》确定的科技体制改革目标，结合十多年科技体制改革的实践经验，1994年2月27日，联合制定了《适应社会主义市场经济发展，深化科技体制改革实施要点》，目的是在科技体制中更多地引入市场机制。

这个要点在总结近10年来科技体制改革实践的基础上，明确提出了在“稳住一头，放开一片”方针指导下我国新型科技体制的总体框架，即在组织结构、运行机制、微观基础、宏观管理四个方面全面改革，力争在2000年前逐步建立起新型的科技体制。

“稳住一头”，是指稳定支持基础性研究、高技术研究、事关经济建设、社会发展和国防事业长远发展的重大研究开发，形成优势力量，力争重大突破，提高我国整体科技实力、科技水平和发展后劲。“放开一片”，是指放开放活各类直接为经济建设和社会发展服务的研究、开发、创新机构，放开放活科技成果商品化、产业化活动，使之以市场为导向运行，对经济建设和社会发展作出新贡献。

1995年，中共中央、国务院再一次对科技体制改革和科技政策进行了顶层设计，颁布了《关于加速科学技术进步的决定》。

该文件在充分肯定“面向、依靠”科技方针以及过去10年科技体制改革实践的基础上，提出了我国科技工作的基本方针，即在“面向、依靠”的基础上，加了一个“攀高峰”。从这个意义上讲，这个决定是对“面向依靠”政策范式的延续。

该文件的大一个重要贡献是，提出了“科教兴国”战略：要把变粗放式的经济增长转变为集约式的经济增长，走上依靠科学技术进步和劳动者素质提高而实现经济增长的轨道。

1995年《决定》之后的中国科技政策，表现出资源向重大项目集中的趋势。这些项目包括：中国科学院知识创新工程、教育部21世纪教育振兴计划以及世界一流大学计划（985计划）、科技部国家重点基础研究计划（973计划）、国家自然科学基金杰出青年基金项目。

在政策制定者认识到必须依靠科技进步和劳动者素质提高来实现经济集约式增长的同时，他们亦认识到，必须加强技术创新和高科技发展。1999年中共中央国务院颁布了《关于加强技术创新、发展高科技、实现产业化的决定》。该《决定》包括四个部分：1）加强技术创新，发展高科技，实现产业化，实现社会生产力的跨越式发展；2）深化科技体制改革，促进技术创新，促进高技术研究成果的商业化和产业化；3）采取有效措施，建立有利于技术创新、发展高科技，实现产业化的政策环境；4）加强党的领导。

1995年之后，实施科教兴国战略、加强国家创新体系的建设，成为中国科技政策的主要走向。1999年出台的文件是一个过渡性的政策，承科教兴国战略之前，启自主创新战略之后。

四、2006年《决定》：自主创新战略

改革开放以来，中国经济保持每年近10％的高速增长。这是成功实施追赶战略的结果，但是，这种追赶出现了“增长的极限”问题。从国内方面讲，出现了无新增就业的增长（jobless growth） ：虽然经济出现高速增长，但是在20世纪80年代就业增长率趋缓，90年代几乎停滞，当前我国就业压力巨大。收入差距拉大甚至两极分化的现象十分突出；环境污染和生态失衡十分严峻；制造业锁定在价值链的低端，核心技术和产业标准主要掌握在外国人手里；我国的社会发展滞后于经济发展，2003年“非典”的爆发暴露出我国在公共卫生和健康领域存在着严重的缺陷。从国际方面讲，2001年我国加入了世界贸易组织（WTO）；我国经济增长在很大程度上依赖于出口，与一些发达国家的国际贸易顺差巨大，我们面临着贸易配额和贸易报复的巨大压力。

在这些背景下，以胡锦涛同志为总书记的党中央提出了以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，提出了建设和谐社会的目标。我国正在探索以自主创新以及和谐发展为重点的发展战略。

党的“十六大”正式提出了制定科技规划的政策议程。在制定规划的战略研究阶段，参与20个专题的研究队伍超过2000人，其中研究骨干1000多名，院士147位；在战略研究过程中，被咨询的专家有好几万人。在战略研究完成之后，组成《规划纲要》起草组。起草组完成的《纲要》过程稿特别是征求意见稿，会在一些部委和专家中征求意见。最后由国务院讨论通过。这次中长期科技规划纲要的制定，是科学化决策和民主化决策的一个典范。

2006年我国政府颁布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006－2020年）》（下称《纲要》），同时，党中央和国务院做出了“关于实施科技规划纲要、增强自主创新能力的决定”的决定，明确提出今后15年科技工作的指导方针，即“自主创新，重点跨越，支撑发展，引领未来。” 自主创新，就是从增强国家创新能力出发，加强原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新。重点跨越，就是坚持有所为、有所不为，选择具有一定基础和优势、关系国计民生和国家安全的关键领域，集中力量、重点突破，实现跨越式发展。支撑发展，就是从现实的紧迫需求出发，着力突破重大关键、共性技术，支撑经济社会的持续协调发展。引领未来，就是着眼长远，超前部署前沿技术和基础研究，创造新的市场需求，培育新兴产业，引领未来经济社会的发展。

《中共中央国务院关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》提出，从2006年起到2020年，我国科学和技术发展要以提升国家竞争力为核心，实现以下重要目标：一是掌握一批事关国家竞争力的装备制造业和信息产业核心技术,使制造业和信息产业技术水平进入世界先进行列。二是农业科技整体实力进入世界前列,促进农业综合生产能力的提高,有效保障国家食物安全。三是能源开发、节能技术和清洁能源技术取得突破,促进能源结构优化，主要工业产品单位能耗指标达到或接近世界先进水平。四是在重点行业和重点城市建立循环经济的技术发展模式，节约资源、保护环境,为建设资源节约型、环境友好型社会提供科技支持。五是重大疾病防治水平显著提高,新药创制和关键医疗器械研制取得突破，全面提升产业发展的技术能力。六是国防科技基本满足现代武器装备自主研制和信息化建设的需要，为维护国家安全提供保障。七是涌现出一批具有世界水平的科学家和研究团队，在科学发展的主流方向上取得一批具有重大影响的创新成果，信息、生物、材料和航天等领域的前沿技术达到世界先进水平。八是建成若干世界一流的科研院所和大学以及具有国际竞争力的企业研究开发机构，形成比较完善的中国特色国家创新体系。

五、结语

改革开放30年来的中国科技政策，经历了从计划经济体制下的追赶战略到市场经济体制下的创新战略；中国共产党和政府的政策学习能力不断上升；政策制定的科学化和民主化，也在不断提高。中国在新的历史时期实施自主创新战略，任重而道远。

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基金项目：国家社会科学基金资助项目的部分成果

作者简介：刘立（1964- ），男，博士，清华大学科学技术与社会研究中心副教授；研究方向：科技政策