我国水利工程技术目前已处于世界前列，建造了许多令世界赞誉的水资源工程。但是从总体上说，与世界上一些水资源管理先进的国家相比，我国在用水效率和防治水质污染方面仍处于相对落后的地位。其中的根本原因在于，我国水利界对需水管理的认识与一些先进国家相比还有相当大的差距，在水资源规划的指导思想上还基本停留在传统的供水管理阶段。2000年，中国工程院在关于我国水资源问题的战略研究中，提出了“以需水管理为基础的水资源供需平衡战略”，即“对水资源的供需平衡，要从过去的以需定供转变为在加强需水管理、提高用水效率的基础上保证供水。”

    一、从供水管理到需水管理

    人类社会的水利工作，一般都从供水管理起步。水利工作的产生和发展，主要是为了满足人类社会对水的需求，如通过打井、开渠、筑堰、修建水库以至跨流域调水等各种工程措施，开发利用地表和地下水资源，满足经济社会各方面对水的需求。学校里讲授的也主要是这方面的知识。从某种意义上讲，过去的水利工作主要是供水工作，我们只研究如何供水，很少研究如何合理用水，直到一些地区水的供需发生了矛盾，才开始研究对需水的管理。

    以色列是世界上率先研究需水管理的国家。二战以后，以色列在筹备建国时，经过多方比较，最后选定了现在的地点，即耶路撒冷以西的沿海地区。这个方案的最大问题就是该地区水源不足。为此，以色列把解决水的供需矛盾作为建国的首要条件，在全面开发和控制水资源的基础上，以实现用水的最大效率和效益为目标，进行严格的需水管理。例如，在立国之始，以色列就制定了一个重大国策——自己不生产耗水量大的粮食，而以出口耗水少、产值高的水果、花卉、蔬菜、棉花等换取粮食，同时根据单位水产生的最大效益分配水的使用权。从1948年到2003年，以色列这样一个地处干旱和半干旱区的国家，人口从65万增长到680万，人均GDP从300美元增长到15000美元，而人均淡水用量却维持在300立方米左右（如实行粮食自给，人均淡水用量约需700—750立方米）。这是从传统的供水管理向需水管理转变的世界典范。

    20世纪70年代，一些水资源相对丰富的国家也开始转向需水管理。美国水资源总量为29702亿立方米，人均水资源量近1万立方米。美国国家水资源委员会在1968年的报告中预测，2000年和2020年美国总取水量将在1965年的3725亿立方米的基础上分别增长200%和407%。但到1975年，他们意识到如此高的用水量将无法实现水资源的可持续利用，于是做出第二次评价，综合考虑了水污染、水资源量等多种因素，决定大力加强需水管理，预测2000年的总取水量为4572亿立方米，较1975年的实际用水量5010亿立方米减少9%。实践证明，他们达到了预期目标。

    加拿大水资源总量31220亿立方米，人均水资源量达10万立方米，但是他们在20世纪80年代也提出了需水管理的问题。加拿大内陆水资源理事会水利规划和管理分部1990年发表的《加拿大的需水管理：技术发展水平回顾》指出，加拿大的水管理者之所以要从传统的供水管理转向需水管理，并不是因为他们缺水，而是由于水资源开发成本不断增长，人们对水污染等环境问题日益关注，唯有需水管理才能使社会经济取得最大的综合效益。

    我国人均水资源量约2100多立方米，远远低于美国和加拿大，但我们直到2000年才开始提出需水管理的问题。我们对需水管理认识的落后，主要表现在对社会经济需水量的预测偏高。上世纪80年代以来，由于对社会经济需水量的预测普遍偏高，造成对供水规划和供水工程在不同程度上的误导。对于全国的用水需求量，80年代初水利部门曾预测2000年为7096亿立方米，而实际上2000年全国的用水量为5497.6亿立方米。以山西为例：“七五”计划期间，全省缺水现象确实非常严重，水利部门据此曾多次预测，1990年山西省的需水量为72亿—76亿立方米，2000年为90亿—100亿立方米，而实际上1990年和2000年山西省的用水量分别为54亿立方米和56.36亿立方米。由于对需水量的过高预测，造成万家寨引黄工程建成后运营的被动。

    虽然当时已认识到对社会经济需水量存在预测偏高的问题，中国工程院2000年的报告仍然作出了2010年和2030年全国需水总量分别为6300亿—6600亿立方米和7000亿—8000亿立方米的预测，现在看来，这是明显偏高的。由于对社会经济需水的预测大大偏离实际，使我们的水资源规划失去对需水管理的指导作用，甚至带来一些负面影响。

    二、有关需水管理的几个认识误区

    误以为随着经济发展，用水量必然不断增加。实际上，随着生产力的发展和科技水平的提高，经济结构中二三产业的比重相应提升，农业从粗放型转向现代化，以及社会文明水平的提高、环保意识的增强、循环经济的发展，许多发达国家的用水总量已从快速增长转为微增长、零增长以至负增长。我国自1997年以来，也开始进入微增长时期。

    误以为发展工业必然大量增加用水。实际上，工业用水和农业用水的性质不同。农业用水是维持植物生命的蒸腾用水和作物棵间土壤的蒸发用水，需要的水量较大，而且绝大部分耗散于空中，不直接回归到地表或地下径流。工业用水大量的是冷却用水、锅炉用水、输送废渣用水以及少量的化学反应用水，需水量相对农业来说很小，而且耗水率低，可以重复利用。提高水的重复利用率，虽然要付出相当的代价，但可以减少取水量，而且有利于控制水污染，特别是控制废水中的有毒污染物，因此是经济合理的。

    误以为节水和防污是两件互不相关的事。实际上，节水是防污的前提。据测算，工业和生活用水的70%都将转为污水排放。因此，用水量增加，防治污染的任务也随之加重。许多地方筹措了增加供水的资金，却没有同时筹措污水处理的资金。而在不少地方，污水处理所需资金往往要高于增加供水的资金，这是造成污水处理持续落后的重要原因。因此，防治水质污染，必须从污染的末端治理转向以污染的源头治理为主，即大力节水并提高重复用水率。

    误以为城市化必然要大量增加城市用水。实际上，城市用水除少量的生活饮用水外，其他如绿化、美化、环卫等用水都可以通过对污水的再生利用来解决，有些工业用水也可以用再生水替代。城建部门确定城市用水的方针是节水优先、治污为本、多渠道开源。因此，城建部门对一些缺水城市的需水预测，大多远低于水利部门。实践证明，他们的预测比较符合实际。

    误以为农业节水的内容仅仅是节水灌溉。实际上，节水灌溉只是农业节水中的一个层次。农业节水的第一个层次是农业结构的调整，即农、林、牧业结构的配置如何更适合于自然环境。牧业需水大大少于农业，在干旱地区农牧业结构如何配置，对农业用水量的影响很大；而在半干旱地区，种植业结构如何配置，对农业用水量的影响也很大。北京市近年来农业用水大量减少，其中一个重要原因就是稻田面积的大幅度减少。农业节水的第二个层次是农业技术的提高，主要是提高植物本身光合作用的效率。农业节水的第三个层次才是通过节水灌溉，减少灌溉输水中的损失。我们需要研究各个层次的农业节水，不应仅限于节水灌溉。

    误以为保护生态就是种树绿化。保护生态是指保护不同自然环境下的天然生态系统。在一些不长树木的荒漠地区，引用河水或抽取地下水植树种草，都属于营造人工生态系统，并非保护生态。营造人工生态系统所用的水量，实际上是来自维持天然生态系统的水量，这样将会在不同程度上损害天然生态系统。在沙漠的某个地区打井抽水，植树绿化，希望“人进沙退”，然而却不可避免地会降低周边的地下水位，影响周边地区的天然植被，反而造成这些地区的“沙进人退”。为此，陕西一些地方的群众把如何保护生态总结为：“人进沙进，人退沙退。”

    误以为水资源配置就是为了满足当地现有经济发展方式的需要。许多地方的水利规划提出，当地的水资源分布不适应当地的经济发展。我们不妨换一个角度来思考问题，当地的经济发展方式是否适应当地的水资源分布？甘肃省民勤县地处石羊河下游，是一个水资源匮乏、生态危机较严重的地方，但长期以来，石羊河流域却被定位为甘肃省的商品粮基地。曾有多位专家建议，是否可以在统筹甘肃省商品粮供需平衡的前提下，调整甘肃省商品粮基地的布局，重新考虑石羊河流域商品粮基地的定位。他们认为，对民勤县的生态危机和水资源供需矛盾，不应通过调水工程而应通过调整产业布局来解决。这就是供水管理和需水管理的不同思路。

    三、中国水利面临的问题

    一般认为，中国水利面临的问题主要是“水多、水少、水脏”。我们认为，对这三个问题需要具体分析。

    水多，指的是洪水问题。洪水是中国的大患，但是根据2000年中国工程院关于我国水资源问题的战略研究分析，江河洪水是一种自然现象，而江河洪灾则是由于人类在开发江河冲积平原的过程中，进入洪泛的高风险区而产生的问题。历史上，人类为了开发江河冲积平原，不断修筑堤防，与水争地，从而缩小了洪水宣泄和调蓄的空间，当洪水量超过人们给予江河的蓄泄能力时，堤防溃决，形成洪灾。因此，我们应当实行战略转变，要从无序、无节制地与洪水争地转变为有序、可持续地与洪水协调共处。中国工程院的研究报告指出，从总体上看，我国的堤防系统已经达到25万千米的规模，不宜再增建和加高，而应在现有基础上进行加固，并充分利用各类分、蓄、行洪区，解决超标准的洪水。当前要防止的是，误以为防洪就是无限制地修建和加高堤防。有的在一些山丘区的中小河流，盲目开发行洪河滩，修建堤防，进行城市建设；有的在一些河流中下游紧靠河岸的城区，盲目修建或加高堤防。这些盲目建设的结果都将缩小河流必需的行洪断面，河流洪水位将随着堤防的延长和加高而不断抬高，反而增加决堤的风险和灾害。“水涨堤高”和“堤高水涨”往往是互相伴随的。在当前为扩大内需而进行的水利建设中，特别需要注意这个问题。

    水少，指的是水资源量问题，多以人均水资源量为衡量的指标。水资源有广义和狭义两种含义。广义的水资源是指支撑陆地表面全部生态系统的水分，除地表径流外（含浅层地下水），还包括陆面蒸发的水量，接近当地的全部降水量；狭义的水资源是指降水产生的地表径流和浅层地下水，这也是常用来进行评价的水资源。而人均水资源量指标，又包含了人类社会发展的因素。在湿润和半湿润地区，既有灌溉农业，又有雨育农业，可以养育的人口较多，人均水资源量可能并不是很高；而在干旱地区，虽然单位面积产水量不高，但因人口较少，人均水资源量却可能相当高。因此，对于不同气候区的人均水资源量，没有可比性。例如，根据2007年水资源公报，处于干旱区的新疆，人均水资源量为4123立方米；而处于湿润区的江苏和广东，人均水资源量只有650立方米和1673立方米。我国东部受季风的影响，各年间降水变化较大。在半干旱和半湿润地区，遇降水较多的年份，各种用水特别是农业用水会比较充分；而遇降水较少的年份，各种用水紧张、农业用水不足，就会感到水荒。因此，水少的问题是出现在某些年份的某些地区。建国以来进行的大规模水利建设，对调剂年际和年内的水资源分配发挥了很大作用。很多研究报告都认为，我国的水资源在总体上可以支持我国经济社会的持续发展，关键是要提高各地的用水效率和效益，并保持水资源的可持续利用。

    我们认为，水多和水少都是自然赋予我们的条件，我国水利面临的真正危机在于，不少地方由于水质污染和水资源过度开发造成水环境的不断退化，其主要表现为水质恶化、地下水位下降、河湖干涸、湿地消失等等。这种水环境退化趋势如果不能及时有效扭转，将威胁到我国水资源的可持续利用，这才是当前中国水利面临的最大问题。水利界对此虽已开始重视，并采取了相应措施，但目前还没有达到高度的共识。

    四、转变发展方式

    改革开放30年来，我国水资源开发经历了一个高速发展的时期，但是我们决不可陶醉于已有的成绩，而应十分重视工作中存在的薄弱环节和危机。当前，尽管地区间发展还不平衡，但总体上看，我国的水资源开发已经过度，不少地方的水环境开始退化。要建设资源节约型、环境友好型社会，水利工作必须加快转变发展方式，从以开发水资源为重点转变为以管理水资源为重点，进入一个加强水资源管理、全面建设节水防污型社会的新时期。为此，水利部门必须以提高用水效率和效益、保护水环境为目标，从传统的以供水管理为主转向以需水管理为基础，将水利工作提升到一个新水平。根据当前的实际情况，我们提出以下建议：

    1. 各级、各地水利部门必须认真学习领会中央关于转变发展方式的指示精神，在水资源以开发为重点到以管理为重点的战略转变方面取得明确的共识，并把加强需水管理、提高用水效率和效益、保护水环境，作为考察水利部门工作成绩的重要内容。

    2. 水利系统干部要加强有关需水管理知识的学习和培训，大学和专科的教学也应充实相关内容。需水管理的知识基础更为广泛，涉及我国传统的水利学科以外的很多学科，例如生态、环境、工业、农业、服务业、城市建设、社会经济等等。水利学科要积极拓展领域，发展一些交叉学科，例如生态水文、城市水文、需水管理等。

    3. 为了实行水利发展方式的转变，必须以科研、规划为先导。目前，许多地方的水利科研和规划仍以供水管理为重点，往往对社会经济的需水预测偏高，对生态与环境的需水和社会经济的节水则研究不够、估计不足、措施不力。因此，要从科研、规划工作开始，转变指导思想，潜心研究中国的实际情况，不断开拓创新，使中国的水利科学从理论到实践都能够走向世界前列。

    4. 根据加强水资源管理的需要，制定统一规划，对现有的各类供水工程设施进行整修完善、更新改造和必要的新建，逐步建成具有现代化水平的高效节水的供水工程体系。

    5. 水利工作应贯彻“先节水、后调水，先治污、后通水，先环保、后用水”的“三先三后”精神，将水资源投资的重点转向节水、治污和环保。对各地的水利投资要改变“中央投资用于开源，地方投资用于节水”的做法。

    6. 积极而有步骤地推行水价改革。西方国家一般都把推行水价改革作为加强需水管理的首要措施。我国的实践证明，推行水价改革也是促进节水的非常必要和有效的措施。当前，许多城市的自来水管网漏损水量达到15%甚至20%以上，工农业生产和生活用水浪费严重，其中的主要原因就是水价太低。有关调查研究表明，实施合理的水价制度并不会加重群众的经济负担。

    7. 认真学习研究国外有关水权问题的理论和实践经验，在典型流域和区域推行生态补偿的办法。同时，水利部门要主动配合环保等有关部门，切实加强水污染防治、生态系统保护等工作。

    （作者：钱正英，全国政协原副主席；陈家琦、冯杰，中国水利水电科学研究院教授、副教授）