房汉廷中国科学技术发展战略研究院
| 创建时间： | 2008-07-03 |
| 最后更新时间： | 2015-05-23 |
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日 志
国家科技宏观管理新构想国家科技宏观管理新构想 房汉廷
一、科技宏观管理顶层制度的缺失是造成科技资源配置失当的主要原因 1.科技宏观管理缺乏顶层领导。我国现行的科技宏观管理体制是一个没有顶层领导和统筹协调职能的体制。虽然科学技术部被赋予行政管理职能，但在实际运行中并不存在一个真正负责科技宏观管理的职能部门。科技宏观管理职能被肢解在科技部、发改委、国防科工委、教育部等多个政府部门，各部门根据自身需要制定和出台相应的科技政策，争夺科技资源，抢占地盘，以致很多科技政策不能落实和执行。特别是涉及科技工作全局的政策，一旦触动部门利益就难以落实。如《科技进步法》规定的政府科技投入增长目标长期得不到执行，《科技评估制度》公布实施两年的今天，教育部、中国科学院依然按照本部门制定的弊端很多的旧制度评价科技工作。全国科技工作的宏观管理如果不从根本上加强科技宏观管理的顶层领导和统筹，增加的科技资源越多，科技事权会越分散，最后造成的重复浪费会更严重。 2.科技预算管理缺乏集中统筹。部门预算制作为我国财政体制改革的一项成果，对减少预算层级起到了重要作用。但是，把一个完整的科技部门拆分为多个预算单位，则是对部门预算的曲解。科技预算不经过集中统筹，只由财政部门与相关预算单位协调，不可避免地要产生大量重复和缺失。例如，风洞是空气动力学研究和飞行器研制最基本的实验设备，由于技术复杂、建设周期长和投资巨大等，世界各国均由国家统一规划建设，但我国主要由部门建设为主，现有各类型风洞设备约151座，每座风洞投资少则几千万元，多则数亿甚至十几亿元，但却普遍存在结构趋同、重复建设、共享不够等问题，大量的科研设备投资没有得到充分有效利用。青岛是我国重要的海洋研究基地，海洋科技资源约占全国的60%，千吨级以上的远洋科考船就有7艘，分属于国家海洋局、教育部、中科院、农业部等各个有关部门，还有多个部门正在分头建造一批新的海洋调查勘探船，但很难形成合力，大型海洋科研基础设施难以发挥应有作用。同样，大量需要国家高度重视的项目，却经常因为缺乏统筹而未能纳入到预算中。 3.中央和地方科技事权缺乏衔接机制。我国实行的是一级政府、一级财政制度，地方政府对发展科技特别是科技与经济紧密结合的项目非常重视。2005年，国家财政科技拨款1334.9亿元，中央财政科技拨款808亿元，占比60.5%，地方财政科技拨款527亿元，占比39.5%。2006年、2007年这种增加趋势更加明显。地方财政科技投入的大幅度增加，为区域创新提供了强大的动力，但由此带来的分散重复问题则有可能进一步加剧。目前中央和地方的科技工作基本上是各做各的，从规划、预算、项目立项、设施部署都没有相应的衔接机制，各地方政府都有自己的研究与开发计划，国家很难集中使用全国的科研力量。由于各地方政府的研究和开发工作相对分割，重复研究不可避免，人力和财力资源浪费巨大。因此，如果不在宏观层面对决策、预算、计划、管理、监督等科技管理环节进行合理的制度安排，中央和地方的重复建设、重复投入将造成更严重的灾难。 二、典型国家的科技宏观管理体制 从国际经验看，典型国家的科技宏观管理体制主要包括三类：一是计划主导型或集中体系；二是战略组织型或混合体系；三是政策引导型或分散体系。 1.计划主导型科技管理体制。一般来说，在政府内单独设置科技主管部门的国家为计划主导型模式。在这种模式中，政府科技部门通过制定国家科技政策和长远科技发展规划，编制并组织实施国家科技计划，协调政府各部门及各地方的科技活动，指导科研机构的科研工作，组织国际间的科技合作等，直接管理国家科技资源的使用和国立科研机构的运行，具体组织国家重大科技项目的实施。实施这种模式的国家主要是法国、德国、俄罗斯和印度等。 2.战略组织型科技管理体制。日本以及新兴的工业化国家一般采取战略组织型管理模式。这种模式的突出特点表现在：国家的科技发展战略、科技基本政策和科技资源配置由最高行政机构决策；科技主管部门负责规划、研究、起草国家科技战略和科技基本政策，统一编制科技预算，综合协调政府其他部门的科学技术活动，组织国家重大科研项目，以及管理主要的国立科研机构。 3.政策引导型科技管理体制。美国等少数国家则是采取分散型管理模式。在这种模式中，政府科技部门主要通过制定国家科技发展战略和科技政策，编制科技预算，协调跨部门、跨区域、跨行业的重大科研活动，管理政府间国际科技合作等宏观管理职能，引导全社会的研发投入，鼓励和支持创新活动，协调国家对外科技战略和政策。这种科技管理体制，科技活动和研究经费都是分散在政府的各个部门进行，国家科技资源的配置主要通过科技部门对各部门科技预算的管理和政策协调机制实现。 4.三种体制的共同之处。不论采取哪种管理模式，大多数国家的科技宏观管理和决策基本上是由三个层次来实现的：大政方针和政策协调一般经过最高议事机构（一般以国家元首或政府首脑为主要负责人的科技决策、咨询和顾问机构）的咨询和审议，具体的科技政策制定和管理职能由政府科技行政主管部门完成，最后的执行和实施由政府下设的研究理事会、基金会等公共中间组织来进行。 其中，政府科技行政主管部门的宏观管理职能主要体现在以下几个方面：一是组织制定国家科技发展规划；二是制定全国研究与开发政策；三是协调和指导国家的科技活动；四是制定并落实政府的科技投入政策；五是管理政府所属的国立研究机构；六是负责政府出资的重大科研计划和项目的审核与评估；七是负责国家对外科技合作。 三、强化科技宏观管理必须进行顶层制度创新 加强自主创新，建设创新型国家，就是要大幅度提高技术、知识对经济增长和社会发展的贡献，实现国家可持续发展，为实现和谐社会的目标提供强大的物质保障。但是，由于我国科技宏观管理顶层制度的严重缺失，使有限的创新资源不能充分发挥作用。为此，我们建议：在建设创新型国家的总体目标下，借鉴国际成功经验，构建一个充分考虑中央和地方两个创新轮子，兼顾军口和民口两大创新力量的顶层制度，统筹协调全国科技工作和创新活动。 这个顶层制度安排包括两个层次：一是国家科技咨询机构；二是国家科技领导机构。 1.设立国家科技咨询机构。鉴于科技活动的复杂性和高难性，必须在国家层面设立科技咨询机构。该机构主要由战略科学家、经济学家、国家安全专家以及社会学家构成，定期或不定期地对国家前瞻性战略问题进行研究并提出相应的建议。同时，他们要保持独立的科技政策和科技活动批评、评价权力，随时对国家科技活动进行纠正。 国家科技咨询机构附属国务院，经常性工作由科技部组织和管理，其名称可以定为国家科学技术咨询委员会，实行理事长管理体制。该委员会不参与具体科技活动和科技项目的组织、实施，每年要根据国家科技发展需要，对国务院提出独立的国情咨询报告。 2.设立调控有力的宏观科技领导机构。为了全面落实规划纲要提出的各项任务和部署，需要有一个调控有力的科技宏观领导机构。为此建议，组建国家科学技术委员会，在国家科教领导小组的领导下，主管国家科学技术发展规划和计划、落实中央和国务院所确定的科学技术发展的重大方针和政策、组织重大科技行动、统一协调国家科技资源的配置等宏观管理职责。 新组建的国家科学技术委员会的经常性职责是统筹科技事权和科技预算。科技事权统筹包括中央科技事权的统筹、中央与地方科技事权的协调两个部分。科技预算统筹主要是对中央各部门形成的初步预算的归口管理和协调，初步科技预算盘子形成后，由国家科学技术委员会会商财政部向国务院、全国人大汇报有关科技事权和科技财权情况，经审议通过后形成正式的年度科技预算。 四、强化科技宏观管理必须进行科技活动组织创新 只有顶层制度创新，还不能有效地解决国家科技活动的有效性问题。综括国际经验和我国的实际情况，我们认为我国国家层面的科技活动主要分两类：一是关于国家科学、军事、经济、社会等重大问题的专项科技活动；二是关于科学研究和技术开发的经常性科技活动。前者由于目标非常明确，其标的物可能是一个重大产品、关键技术或一个工程等，所以可以通过单独预算、专项组织进行。后者由于目标比较散乱，其标的物可能是一个或若干领域的技术方向，也可能是一些经常性的科研活动，所以很难按专项方式组织进行，一般比较适用于基金会模式。 为此，笔者建议：率先在科技部层面建立以重大科技专项和科学技术基金会为核心的新型国家科技项目管理体制，将是深化科技体制改革的重要方向。 关于重大科技专项的组织和管理，已经有很多阐述。在此，我们重点谈谈科学技术基金会式的国家科技项目管理体制。 1.适用于基金会制管理的科技项目特点。哪种或哪类科技项目适用于基金会的管理方式呢？综括国际和国内各类科学技术基金会的项目特点，可以归纳为：（1）目标树。这类科技项目虽然有明确的目标，但它只是表现为一个目标树的形式，并不完全收敛于某一个节点。（2）部署性。这类科技项目具有很强的部署性，项目出资人或基金会管理者，都会明确要求项目部署在哪些领域以及不同领域支持的强弱程度。（3）持续性。这类项目通常都是需要长期关注和支持的，一个领域或一个课题，都可能会持续多年地给予支持。（4）竞争性。这类项目并没有明确的支持对象，需要通过竞争的方式择优获得支持。（5）透明性。这类项目的标的要求都是公开的，从竞争项目开始，一直都项目执行中期、结束，基金会都会进行合规性和绩效性评价、评估。 2.科技部负责组织的国家科技计划是否适用国家科学技术基金会模式？按照上述四条标准衡量，至少由科技部负责组织的863计划、支撑计划和973计划都符合科学技术基金会的组织模式。 以863计划为例。第一，863计划的主要目标是解决事关国家长远发展和国家安全的战略性、前沿性和前瞻性高技术问题， 是一个目标树而不是一个具体的技术、产品或工程。第二，863计划部署具有相对稳定性，如“十一五”期间，它将重点支持信息技术、生物和医药技术、新材料技术、先进制造技术、先进能源技术、资源环境技术、海洋技术、现代农业技术、现代交通技术和地球观测与导航技术等高技术领域的研究开发工作。第三，863计划从1986年3月设立至今已有21年，时间跨度经过了“七五”、“八五”、“九五”、“十五”和“十一五” ，其持续性特征非常显著。第四，863计划完全采用竞争遴选模式，只要课题组长的条件符合要求，即可通过竞争方式争取获得支持。第五，863计划的政府组织、专家遴选、课题申报等所有程序都是公开透明的。 由此可见，863计划、支撑计划和973计划都属于可以按照科学技术基金会模式管理的科技计划。因此，为强化科技部的宏观管理，非常有必要把相应的科技项目管理从其宏观职能中剥离出来，其中设立863基金会、支撑基金会和973基金会将是一种可行的选择。 仍以863计划基金会为例。 （1）立法。在现行863计划管理办法基础上，着手研究并出台“国家863基金会条例”，界定863基金的目标、任务、组织和管理程序以及资金来源与使用对象等。 （2）组织架构。依据“国家863基金会条例”，设立基金管理委员会及相应组成机构。 （3）力量整合。需要整合进入863基金会的管理机构实际上是一个板块，它至少包括：863计划联合办公室、领域办公室和科技部所属的相关中心（包括中国农村技术开发中心、中国生物技术发展中心、中国21世纪议程管理中心、科技部高技术研究发展中心和国家遥感中心）。 |
这些人的饭碗没有了，他们要跟你拼命，怎么办？：）
我曾在2004年写过一篇与宏观科技管理有关的文章，文中附有两张国家科技组织机构图，对国家的宏观科技体制进行了构想。在此贴出来，供交流。纯属个人看法，不当之处请批评指正。
这个课题太大了，房先生聪明的认识到，一个人有天大本领，也很难完善，故房先生公开出来，让大家讨论，以后收集全国补充意见，再修改，让它成为对我国科学发展观更有利的科学文献
房先生有这个打算，我就来补充三点建议。
一、我国经济发展，以“科学发展观”为纲，就要特别增强科技领导和管理。管理层上，还建议党中央专门组织个专门领导、管理、协调机构，主管房先生说的国家科技管理、科技部两个国家机构。
二、国家还要组建个与国家科技管理、科技部权力相等的监督机构，直接向党中央和国务院汇报工作。房先生在一篇文章中说过，这些年我国科学经费有八成没什么成果。据我们下面群众不完全观测，下面有虚报项目，私分科技款，又造假说科研失败的。没强有力的监督机构，对科技发展是个损失。
三、国家提昌原始创新，我国近几十年科技，都是在学和跟上取得成果，“原创”最不好识别，国家要研究什么是“原创的标准”，如何识别、如何支持原创。特别是基础理论，我国是几千年古国，很多东西都是我国原创。如四大发明之一的“火药”。如果当时就作为原始创新来研究，支持，我国最少不会被外国人先研究出枪炮，使我国人民过了近两百年的奴役生活。
我们个小百姓，说得不对，请批评为谢。
我国的宏观科技体制需要进行大的改革,目前的宏观体制是产生重复投资与分散投资的主要根源.尤其是在应用基础研究领域，如科技部973、科工委国防基础、基金委的自然基金。重复投资与分散投资严重制约了国家科技经费的使用效益。
在我的博克中的一篇文章就是尝试宏观科技体制改革，主要内容就是：减少国家的宏观科技管理部门，优化简并计划渠道，剥离中科院实体科研单位，整合全国科研资源和单位。掌握资料与水平有限，文章有些粗糙。
宏观科技管理是关系我国科技事业的头等大事，值得为此高呼、努力，但其改革会遇到很大的部门阻力，需国家最高层领导的推动。
科技体制是集中型还是分散型，要依据国情，不能简单说一种比较另一种好，实际发挥作用得看各环节的政策设计是否到位，是否能够执行。假如说美国的体制好，如果从各执行环节去看，我们的差距差的不是一点点，而可能这是它们的体制看起来好的关键。我们总是善于宏观设计而对具体的具体的执行政策考虑不足。
冯宪武
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