若需要全文请发E-mail到syj@ciae.ac.cn。

关于国家科技管理中若干问题的探讨

中国原子能科学研究院  宋永杰（2004.8）

从“四个现代化关键是科技现代化”到“科学技术是第一生产力”再到“科教兴国战略”，国家对科技工作的重视程度不断提高，我国的科研经费和科技人员的待遇也逐年增长，从图1和图2可以看出国家的科技总投入和科研人员的待遇从1995年到2002年大约增长了2倍。2003年我国科技总投入排名世界第7位，科技人力总量排名在世界前5名，然而从成果统计来看，国家发明奖和国家科技进步奖的数量却大幅下降，反映创新能力的发明专利数量虽然增长，但在批准的专利总量中所占比例仍不到20%（数据来源国家统计年鉴）。依据瑞士洛桑管理学院发表的《国际竞争力报告》中，分析得到我国的科技竞争力多年徘徊在25-28名之间，在所评价的40多个国家中居于中等偏下，可见中国科研的整体水平以及中国科研机构在国际上的影响都不是很高。

    国家科技投入不足的呼声我们听到很多，即使目前科技投入已超过国民生产总值的1%也是如此。一般说来，国家所能提供的科研经费相对于科技人员所提的经费需求来说永远是不够的，科技投入不足并不是制约我国科技发展的最重要因素，科技管理所营造的科技环境才是制约科技发展的最重要因素。本文将从几个方面对我国的科技管理进行探讨。

一、国家科技组织体系

国家科技组织体系是指国家的科技工作如何组织，也就是设立哪些部门来管理科技，各部门应该如何分工与协作。从图5中可看出，目前我国能直接向财政部要钱或直接受国务院领导的一级科研管理部门有科工委、教育部、科技部、中科院、基金委、国家计委（国家发改委）等。国家有限的科技资源，需要众多的部门分配，各部门都倾向于多分“一杯羹”，部门之间缺乏有效联系，造成分散投资、重复投资。如有些项目，为拿军口经费就向军口靠，为向科技部申请经费就往民口靠；总装备部与国防科工委在国防科技的基础研究方面存在交叉，同时硬性地将基础研究与应用研究割裂开；国家科技部所设立的973科研计划中的有些项目就是由国家基金委的重大项目或重点项目捆绑而成；中国科学院与国家科技部在国家基础科研领域的交叉等。

改善国家的科技组织体系，减少层次，下放权力，才能有效地提高科技管理的效率，在图6中给出一个“三分天下、两翼齐飞”的国家科技组织体系，和现有体系相比，变化主要有：

1．剥离中国科学院的实体科研单位，使其和中国工程院一样作为国家的最高科技咨询机构存在。分拆中国科学院的原因在于，中科院是中国科技领域的“巨无霸”，其拥有过多的特殊政策和过大的影响力，对建立中国科技在经费、人员等方面的公平竞争环境构成很大阻碍，同时中国科学院和科技部的管理职能有所重叠。

2. 国家科技活动全由国家科技部、国防科工委、国家基金委三个部门归口，国家科技资源由这三个部门支配，国家发改委、国家经贸委（商务部）、国家财政部的科技管理职能全部移交这三个部门。国家各工业部委的科技活动依据国家科技规划组织。因各高校的科技工作不象工业部委一样可围绕着一个中心开展，所以并不需要教育部进行专门的规划，因此教育部不再直接管理各高校的科技活动。国家人事部的科技人员人事管理权，在各基层单位建立健全岗位聘任制之后下放各基层单位。

3. 中国社会科学院的研究工作纳入国家统一的科研体制内。

4. 地方科委的工作由地方政府领导，业务上受国家科技管理部门指导，主要对地方政府的科技投资进行管理。

5. 科协的科普职能应尽量并入科技部。

二、规划与计划

规划制定的不科学、不实际，科技计划过多，不仅造成了管理效率的低下，同时也是科技经费重复投资的重要原因之一。

建国以来，国家共制定过5次中长期规划，分别是：1956—1967年，1963-1972年，1978—1985年，1991—1995—2000年，2000—2020年，目前正在制定2005—2020年科技规划。国家科技规划唯有能站在国家高度的科学家与管理人员共同配合才能制定好，而现在规划制定过程中任务层层分解，国家分解到各部委，各部委又分解到各集团公司，各集团公司又分解到基层科研单位，基层科研单位又分解到课题负责人，造成规划过于微观，小单位利益突出。虽然国家规划的制定时间很长，但由于层层布置、层层评审，使许多编写人根本来不及了解国内外发展情况，来不及认真考虑就匆匆交稿，有时甚至20天就要定出20年的科技发展规划，规划的质量可想而知，虽然规划还要经高层的领导和专家审议，但由于先天不足和我国战略科学家的缺乏，仍难有质的变化。

科技发展有其自身规律，科技的发展不是与经济的发展严格对应的，不要强求国家制定了一个某某年到某某年的经济发展规划，就一定制定一个某某年到某某年的科技发展规划，可以简单地按照年度，十年制定一个规划，五年进行一次评估修订，规划的制定应考虑国家可能负担的经费能力。

国家科研计划的渠道众多，椐不完全统计有：

科技部和中科院：973计划、攀登计划、重点实验室建设计划、863计划、火炬计划、星火计划、新成果推广计划、产学研合作计划、攻关计划、工程研究中心计划、知识创新工程、技术创新工程、出版专项、仪器设备专项、技术改造与基本建设投资等。科工委和总装备部：背景项目、演示验证、型号、国防基础、技术基础、国防重点实验室、军863、预研基金、国防技改与基本建设等。国家基金委：面上、重点、重大、杰出、地方等基金计划。除此之外还不时的产生一些专项计划，如：民用非核动力计划、国家重大安全计划、奥运专项等。

众多的经费渠道，使科研人员眼花缭乱，经常不得不将同一实质内容的材料不断改头换面，适应不同渠道的要求以获得不同渠道的支持，不仅降低了科研人员的工作效率也加大了管理部门的负担，同时还造成了国家科技经费的分散投资和重复投资。

唯有简化合并经费渠道，才能有效提高经费的使用效率。首先，需要对国家科技管理的三个部门进行分工，科技部归口管理民用科技的应用基础研究和应用研究，国防科工委归口管理国防科技的应用基础研究和应用研究，基金委归口管理纯基础研究。然后三个主管部门依据国家的科技规划形成国家民用科技的基本科技计划和基本条件建设计划、国防科技的基本科技计划和基本条件建设计划、国家基础研究的基本科技计划和基本条件建设计划，对于象非典等紧急突发情况，可及时制定专项计划。

三、经费管理

国家每年总的科技经费总要在具体的科技计划上报后由人大审批，在没批之前总的科研待定，在一定程度上造成了经费的延迟拨付，同时，人大也很难在短时间内对科技计划有很准确的判断。人大可依据国家科技管理部门汇报工作的基础上，按照上一年国民生产总值的1.0%—1.3%直接确定国家科技投入总额。科技部、科工委、基金委可基本按照4：3.5：1.5分配，剩余经费用于国家应急科技计划和三部门之间的调剂使用。

国家拨给科研单位的费用主要有项目经费、事业费、运行费、离退休等补贴费用等类目，事业费本来是用于科研单位科研事业的发展使用，但目前以逐渐变为人员经费，而且必须要在科研成本中冲抵，若直接变为人员费，按照科研单位的规模和产出拨付，单列帐目结算，则可清晰明了。新的事业费用于大型设备的运行、自主项目的资助等方面。补贴性收入应随着科研单位社会职能的剥离和岗位薪酬的落实而逐步取消。

针对科研项目未能顺利完成而缺少必要的惩罚措施的情况，当科研项目未能如期完成或无法完成，经主管单位认定是属于“主观原因”后，将对单位按照经费的一定比例进行处罚，该资金只能从单位自有资金中列支。针对经费支出审查中发现的不合理支出，不仅要求归还，还要处以罚金。

  科研经费中单位自筹部分必须配套到位，不能表面上有自筹，实际没有，造成国家科技经费投入数据的失真。

不同的项目有不同的管理办法，应尽量统一科研项目的经费管理办法。

四、科研单位的分类、分级管理

我国科研单位有2万多个，在对科研单位的管理中应注意抓重点单位，扶植优势科技单位。可对科技单位按照国家研究院、部门研究院、高校研究单位、企业研究单位、其他研究单位划分，同一类别的科研单位再分一、二、三级单位，在人员费、事业费等方面实行不同的政策，基本构想见下表：

结束语

     理顺管理体系，优化科技资源，重视、加强与改善科技管理，才能做到事办而功倍，使有限的科技资源发挥更大的效益。