朱星华中国科学技术发展战略研究院
| 创建时间： | 2008-07-03 |
| 最后更新时间： | 2014-10-30 |
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日 志
政府科技管理如何应用技术路线图工具
政府科技管理如何应用技术路线图工具 ----广东制定产业技术路线图的实践及其启示 朱星华 编前语：中国科技宏观管理水平一直被外界和业界所诟病（引自房汉廷博客），由此导致的中微观层面的管理问题也长时间缺乏有效的解决手段。科技体制改革伴随我国改革开放进行了三十年，今后为自主创新服务是改革的实质也是重点。尽管没有治百病的良药，但一个好的应用工具却可能牵一发而动全身，起到极好的推动作用。 技术路线图自20世纪70～80 年代率先在企业应用以来，作为一种创新管理工具得到了广泛的应用与发展。在国家层面，技术路线图能够在政府部门之间有效传达科技政策信息和解决关键的非技术障碍，为有共同愿景或是不同愿景预期的利益相关者搭建沟通平台；识别国家现有的科技能力和瓶颈，作为计划投入和资源配置的决策依据；着重于国家专注的领域，推动技术创新并对国家的技术发展作长远考虑；使计划管理部门在公共项目选择中明确政府支持的投入导向，影响主要的研究与创新赞助者集中于已识别优先顺序的技术发展。在产业层面，技术路线图有助于产业共同认清所处的经济、社会、环境的变化，识别市场驱动因素；识别产业技术的优先顺序，评估和执行新技术，提高行业研究和应用新技术的能力；促使产业界共同分担成本，加强资源管理致力于行业共同需求的技术突破；促进合作研发，鼓励技术开发成功后的扩散。在企业层面，技术路线图可与企业战略和业务发展框架相匹配，通过战略确定技术目标，识别达到市场需求所必须的软硬技术，帮助企业识别技术鸿沟找到发展机会。本文介绍广东在这方面率先开展的工作，希望引起更多科技工作者的思考。 一、广东产业技术路线图制定的实践与经验 1.根据广东产业发展环境特点与需求确定技术路线图的技术分析路径 尽管作为创新管理工具的技术路线图在不同领域得到了广泛应用，但由于组织制定技术路线图主体的需求与目标差异，以及所针对领域的自身特点与所处环境的不同，技术路线图绘制的技术路径也不尽相同（如表1所示）。 表1 有关技术路线图绘制的技术路径比较
广东科技厅以广东产业发展环境特点与需求为基础，研究确定了其区域产业技术路线图的技术路径，即“市场需求分析－产业目标确定－技术壁垒分析－研发需求凝练”四阶段分析模块，从产业宏观环境到产业微观技术，各模块之间分析要素相关联，勾勒出广东产业技术路线图（如图1所示）。广东的实践提供了一个区域产业技术路线图绘制技术路径的范本，四个模块的具体内容与应用方法如下： ——市场需求分析模块包括：产业背景、产业地位、产业技术现状、产业关联度和产业资源现状，并通过SWOT分析，运用头脑风暴法和德尔菲法识别市场需求并进行要素排序； ——产业目标确定模块包括：确定产业目标（如能效指标、成本指标等）、列出相关产业目标要素、市场需求与产业目标关联分析，运用德尔菲法确定相关产业目标要素排序，通过分析矩阵最终获得与市场需求要素相关联的产业目标要素优先排序； ——技术壁垒分析模块包括：运用德尔菲法确定产业链上涉及的技术领域及其关键技术、产生技术壁垒的关键技术难点分析（包括政策、体制、技术本身等）、产业目标要素与关键技术难点关联分析，通过分析矩阵确定关键技术难点优先排序； ——研发需求凝练模块包括：列出研发需求、研发需求与产生技术壁垒的关键技术难点关联分析、运用德尔菲法识别研发需求优先顺序（从风险、影响利润的因素、技术研发时间节点、组织研发主体四个方面分析研究）、依据研发需求确定技术发展模式。 上述四个模块的组织研究工作按步骤完成后，将研究结果统一汇总，识别出关键的时间节点，按时间节点有效地组合和连接各模块间的内容，并详细阐明如何配置为达到时间节点目标的各阶段所需资源、须防范的风险、采用何种技术创新组织模式等，产业技术路线图的绘制工作即告完成。 2.依托科技创新平台建设组织产业技术路线图制定工作 广东省产业技术路线图制定的实践起源于广东省科技创新公共平台的建设工作。广东省科技厅自2004年启动科技创新平台建设工作以来，在广东省内组织建立和支持了各类产业科技创新公共平台共计19个。为充分在创新平台建设中协同推进产学研合作，促进产业技术进步，广东省科技创新平台以服务区域产业为基本定位，在明确目标和任务的基础上，积极探索创新平台的管理组织创新，将产业技术路线图的组织制定工作有机嵌入到科技创新平台的管理实践中，形成平台建设与管理的“广东模式”。 在确定以绘制产业技术路线图的方式指导平台建设工作后，广东省科技厅统一编制了《产业技术路线图制定指南》（参考文献3的内部版，以下简称《指南》），以广东省科技厅发函的形式，精心调研了多个产业，在七个领域依托科技创新平台的建设与管理，组织产业技术路线图的绘制工作，分别是广东省绿色无铅技术路线图、龙芯应用技术路线图、铝产业技术路线图、食品安全检测与评价技术路线图、生物质能源技术路线图、工业产品环境适应性技术路线图和陶瓷产业技术路线图。 各产业科技创新公共平台的组成单位按《指南》阐述的基本要求和步骤，根据各自产业特点，组建专门的研究小组和确定领军人物，沿着“市场需求分析－产业目标确定－技术壁垒分析－研发需求凝练”的技术路径，积极开展为绘制产业技术路线图所需的调研和工作研讨会。经过一年多的研究与组织工作，上述试点领域中的五个产业技术路线图已经绘制成功，形成了集成各利益方意见与决策分析的研究报告，产业技术路线图进入实施阶段。由于绘制技术路线图的典型特征是，沿着技术路径的每一个步骤都是递进性的学习与经验积累，因此广东科技厅在创新平台建设组织管理的过程中应用该管理工具，以这样一种有效的知识、技术传播过程，使各利益方都表达了意见并认同了平台建设的理念，协同了区域与产业发展的共同目标，取得了良好效果。 在产业技术路线图的实施阶段，广东科技厅将按照确定的产业技术路线图，组织科研机构、大学、产业界的专家共同制定详细的实施工作方案，按时间节点，将政策、资源、人才、资金分阶段的落到实处。广东省产业技术路线图制定的实践工作以流程化的形式增强了科技协调管理与项目风险控制，对相关的科技管理工作提供了很有价值的工作思路。 二、启示与建议 1.将技术路线图应用于政府科技决策与计划管理 技术路线图所呈现的是详细的技术发展路径与节点，为政府管理人员和科技管理专家提供了一个被广泛认可的技术发展战略框架，市场与研发需求通常是技术路线图的必备因素。因此，技术路线图有助于指导科研项目的立项，也为项目的实施和评价提供了参考图谱。广东的实践不仅提供了一个区域产业技术路线图绘制技术路径的范本，也提供了一个如何将技术路线图工具用于科技项目立项、投入和评审管理的实例。 借鉴与总结广东的实践经验，建议科技部从国家层面开展技术路线图制定及实施，应用于科技决策与计划管理工作。在制定“十二五”科技计划应用技术路线图工具时，可以先期选取支持产业化的计划领域参考广东产业技术路线图的技术路经组织实施，按技术路线图确定的研发目标与时间节点，将资源、人才、资金等投入以项目形式确定并分阶段落实。 2.工作载体是技术路线图组织制定的重要因素 从广东产业技术路线图的实际制定过程来看，以科技创新平台发展为载体与科技计划管理目标相结合的工作模式，可能更易于开展产业技术路线图的具体工作。其主要原因在于，通过一项具体的工作载体能够使对技术路线图并不熟悉的各参与方，迅速围绕一个既定目标开始行动，继而能够将技术路线图绘制过程中的几个关键因素顺利确定，主要包括：团队组建、确立领军人物、甄别市场需求、分析政策趋势，各利益方充分表达意见等。 3.公众参与机制体现了政府科技管理应用技术路线图的重要价值 从我国科技项目决策和管理实践看，目前科技计划管理体系中普遍引入了专家咨询机制，例如专家委员会、专家组、论证会等不同咨询方式，在科技决策过程中发挥了很好的作用，但公众参与机制薄弱。随着我国政府职能改革愈加强调公共服务，在全社会对科技支撑与引领发展的需求愈来愈强的情况下，现有科技计划管理方式必须进行适应社会发展和市场需求的创新。 而强调科技计划管理的公众参与机制恰恰是技术路线图组织实施的重要内容，这体现为以下三个方面：（1）技术路线图制定为科技决策和管理提供了一个整合利益相关人观点的参与机制。利益相关人及社会公众参与决策管理即是实现政府决策民主化和管理科学化的重要表现形式。（2）技术路线图的形成过程基于利益协调，取得共识的战略目标、市场需求、技术创新战略和关键技术研发计划，更能使利益相关方在技术开发活动中步调一致，提高科技计划投入的效率。（3）扩大公众参与科技决策和管理的程度，对政府的科技管理与公共服务能力提出了更高的要求，更广泛的参与者在带来风险分散的同时，也意味形成公众监督的强约束机制。因此科技管理部门将技术路线图的制定与实施在计划管理中制度化、程序化，既可以促进决策民主化和管理科学化，又可以将技术专家的洞见、企业家的行动协调起来，提高国家科研投入的绩效，增强科技服务职能满足公共需求。 4.技术路线图区别于其他技术发展工具的显著特点是强调过程管理及其适用性 目前，技术情报、技术预测、技术路线图、技术评估、技术预见等多种预测未来技术发展及其影响的研究工具为学术界采用。对这些方法之间的联系与区别，学者们的观点也不尽一致。一种观点认为技术路线图是技术预见、预测的一种高级形式，另一种观点则认为它与技术预测、技术预见有联系也有区别。其联系是都反映了技术和时间的关系，描述了未来技术的发展；其区别在于技术预见、预测都是一个结果，而技术路线图是一个过程，更偏重于过程管理方面的应用，回答技术研究和发展的轻重缓急等问题，帮助技术管理部门清楚地界定短期和中长期研究计划，并注重在制定过程中将各种科技资源进行有效的整合，促进资源的有效配置和有效利用。从这个意义上来说，技术预测、技术预见仅仅是技术路线图的一部分，或者说是技术路线图的一个功能组成。 因此，从理论层面来看，系统梳理预测未来技术发展的研究工具，总结技术路线图应用的方法论是摆在科技管理工作者面前的新课题。技术路线图研究应关注于怎么使用该工具的问题，及其应用的适用性即适用范围的问题。这需要通过不断地实践和总结经验，凝炼出符合实际的绘制技术路线图技术路径的科学方法，以便更好地发挥技术路线图工具的管理效能。广东的实践提供了一个区域产业技术路线图绘制技术路径的范本，对于区域产业发展目标与市场创新需求清晰的领域比较适用。 5.实施技术路线图须与其他管理机制相结合以避免负面影响 研究与实践表明，在技术路线图的绘制过程中，由于组织者具备的能力与掌握资源基础不同，专家遴选、参与者范围及知识结构等问题，会在制定过程中出现难以避免的系统目标偏差。鉴于技术路线图具有很强的导向作用和参考作用，主导者必须创造必要的环境条件以减少产生误差的因素，避免制定过程中可能产生的“黑箱效应”，尽量减小由于技术路线图的导向作用给技术发展带来的不利影响，保证技术路线图的科学性和公正性。因此路线图的具体实施方案必须引入动态地过程管理、评价与自调整机制。政府技术路线图绘制与国家科研课题立项公开相结合、第三方评估与公众监督相结合的机制，将是政府应用技术路线图创新科技管理的有力措施。 |
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建设一支优秀的科技管理队伍和科技研究队伍才是发展科技的根本。优秀的管理队伍可以及时有效地调整科技发展环境，而优秀的科技队伍能使科技经费最大限度转化为成果。
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