政策的伤害性

    前一段看到伟光写的一篇文章，说的是地方拉闸限电落实节能减排目标。今天又看到新闻说是河南林州为完成这个指标给全城停暖。想到前几天湖南乡村的孩子提着火笼去上学，想起我们小时候烤烘笼（四川话）写作业的情形。

      节能减排的初衷是好的，但是地方的产业结构没有变化，最后只能牺牲民生。我们提的很多政策在中国现实下是矛盾的。比如说产业结构升级和民生改善不可兼得；高新技术产业发展脱离现实需求，对传统产业的带动并不明显等等。

      苦心钻研并着力推动的创新政策并没有提高企业创新绩效，更没有降低企业创新成本，是个巨大的悲哀。近期看了评估中心调查的配套政策落实情况，一个突出印象是我们的政策成本太高，效益太低。

      拿最受关注的研发费用加计抵扣政策来说。2008年，调查到的340家企业（大部分是国家认定的创新型企业），被税务部门认可的技术开发费为262.6亿元，抵扣了28亿，平均每家不过512万。其中只抵扣了1万到49万的，占了30%；50到100万的占15%。也就是说有近一半的企业实际只抵扣了不到100万。

      但是为得到这区区几十万元，企业要花费的精力可不少。报告说宁波某企业反映，当地税务部门要看所有开发费的原始凭据，为此，企业花了一万元复印了3大箱的材料，还不知道最后到底得到了多少。

      且不论企业创新本身的风险，就是要帮助这些企业，我们的政策可能也是短期的、伤害性的。

      对企业而言，一些创新政策是在添堵。为得到政府一点施舍，要费九牛二虎之力，不是增加了便利性，反而是增加了痛苦指数。企业不会管这个政策是科技部门还是财税部门制定的，他会认定为政府部门在给他们找麻烦。所以很多企业实际上放弃了对加计抵扣这一最具代表性、最具普惠性的创新政策的索求。创新很难，激励创新不易，帮助创新也难，这就要反思了。

      对税务部门而言，税收优惠政策是在添乱。为核实其真实性，加计抵扣政策需要科技和财税部门对企业研发项目备案，还要有原始凭据，要需要专人反复核对财务报表，最后给他优惠的不过几万、几十万，但付出的时间成本和行政成本是和其他几千万、几个亿的业务是相当，甚至更高。税务部门尤其是基层肯定对这政策极其不感冒。就算强制纳入政绩考核体系，估计也不会有实质变化。

      如此，每年数万亿的财税收入中，再退返的不过是几十亿，千分之一都不到。科技部门一二再、再而三地提税收优惠，财税部门已经很反感了，以后将有更大反弹。最终受害的是我们想施舍的对象。

      创新政策不能落实，不怪企业、不怪政府，可能要怪政策制定者。每项政策出台之时，可能没考虑过成本效益，还有与现有政策的关联度。成本高的、麻烦的、添堵添乱的，如果只是为了表示政府的姿态，其实大可不必出。已有其他政策（如高企认定、产品目录、西部大开发等）已经帮企业降低了创新成本的，就不需追加政策。政策的规模效应也是递减的。

       眼下战略性新兴产业等规划，也在提专项资金，估计要谨慎点，至少要技巧点。现在财政给科技部门已经有了太多名目繁多、管理分散、数额低微的专项，再要新增专项无疑是加剧分散局面。应该是考虑在现有盘子下，加些干货、硬菜，提高盘子盛菜的分量，而不是加更多的汤汤水水，或者再要一个新的小盘子装几颗花生米。

	[评论人：田保中] 评论时间：2011-01-13 10:21:58
	的确如此。因为受命到地方挂职，推动产学研，最近四个月来去了很多企业，宣传政府的科技政策，但是大多数企业的积极性并不高，其中一家企业的负责人直言为了从政府获得研发费用加计抵扣等优惠，企业还得费力打通各种关系，不合算，我只能默认，因为我也干不了乱七八糟的公关那样的事儿。

	[评论人：房汉廷] 评论时间：2011-01-22 18:03:55
	政策过粗、过细、过多，都会造成无意的伤害。我们的很多政策都没有经过很好、很认真的需求调研，政策的起草看似很有水平，其实多数都是搜索、整理和臆断的东西。本人参与和观察多年，深感这方面的情况越来越严重。最近有两个特别重要的科技政策（财政、财务方面的），居然是由一些从无实际经验和扎实理论功底的孩子在起草。呜呼，悲哉。

[评论人：刘庆琳] 评论时间：2011-01-24 02:04:57

深有同感！

[评论人：赵峰] 评论时间：2011-02-12 10:53:03

政策的成本与收益是一个复杂的问题，需要政策评估理论，在我国政策评估还处于空白，特别是政策评估方法和政策评估的相关性和可评估性问题，还需要研究。

[评论人：cbh] 评论时间：2011-02-14 16:19:50

不知我的遭遇算不算“政策的伤害性” 我几天前申请成为中国科技战略网的会员。之所以申请，是因为看到该网有一些调研报告与本人的工作有关，希望有助于工作的全面及深入。但今天只下载了一篇报告就被告知积分不足。若要继续成为“下载中心的会员”，网上给出了几条明路，但无非是动脑动笔换积分。这和“为得到这区区几十万元，企业要花费的精力可不少。报告说宁波某企业反映，当地税务部门要看所有开发费的原始凭据，为此，企业花了一万元复印了3大箱的材料，还不知道最后到底得到了多少”没有本质区别。 网站立的规矩，据说是“便于真正的科技工作者阅读和参考”。这里的逻辑是，“真正的科技工作者”必然有文章著述，阅读他人的文章必然会贡献自己的思想换成具体分数。过去有句话：分分学生的命根。现在有点像是网站的命根了。这里没有什么科学精神可言了，剩下的只有“等价交换”的经济关系。还有无甚科学可言的“评分”标准，不管内容如何，思想性如何，只有0.5、2、3分和10分四档。想不到国家科技主管部门下属单位也会有这样不科学的“政策”。

	[评论人：段小华] 评论时间：2011-02-14 16:30:00
	回cbh： 您好！网站的规定，我想是为了促进学术交流，让更多的政策研究者贡献和分享自己的研究成果。战略院是个战略研究的平台，这里拥有的资源也仅是全社会相关资源的一小部分。 现有的论坛管理可能需要调整一下，比如很多资料不再需要积分限制，只要有累计登录时间就可以。当然，这些你可以跟论坛管理人员直接反映最好。 如果您有更明确的需求，欢迎您向我或者管理员来信。如果手头有，我们可以发给您。我的邮箱是：duanxh@casted.org.cn

[评论人：] 评论时间：2011-02-22 11:35:31

以前和房主任一起做过鼓励科技创新的税收政策研究，今天看到这篇文章，又生感触，一吐为快。2006年以前，也有加计扣除政策，但有二个致命的约束条件，一是必须每年的科研经费比上年要增长10%，但制订政策的人不知道，企业科研也有大年小年，不可能年年增长10%。二是不能结转，就是当年的科研经费当年扣除，不能向前向后结转扣除，财政部门的理由是怕企业调利润，但这就有了一个奇怪的现象，以发明专利为例，批准要二、三年，而你提供不出授权证明，就不认定你的是科研，而等你提供出来的时候，又不让你结转扣除了，由于各种限制，以中关村为例，当年1万多家企业，仅有几家企业享受了加计扣除的优惠。在大家的共同努力下，2006年借中长期科技规划的东风，终于把这两条限制取消了，并允许向后结转5年，政策基本与国际接轨，享受优惠的企业面也大大增加，但各位担心的事还是正在发生，这已经不是政策本身的问题了，而是政府管理上的缺陷了，国外在认定是否科研经费上，是由第三方来认定的，如专家委员会，或会计师事务所等，政府只保留监督的权力。而我国政府不知是不放心，还是舍不得这点权力，亲自认定，这不仅极大的损害了这项政策的执行效率，毕竟政府的人员有限，且对专业不熟悉，而且还有可能造成寻租行为，据说，一些地区专门有这样的专业公司，为企业提供一条龙服务，优惠后，从中提取费用。如果政府的管理不科学化，以上的事情还会发生。

[评论人：段小华] 评论时间：2011-04-06 20:22:51

但就加计抵扣这项政策而言，从基本效果看，无疑是成功的，但还是不能让受益者满意。寻租行为是一方面，各个部门和参与者都有自己的解读办法。前年去浙江调研，有一个新发现，这是当地管理部门讲的。就是有高校教授和企业搞虚假合作研发，企业立个横向课题，给教授一笔钱，教授再想办法把这钱打回到企业，或者给企业用掉。好处是两方面的：企业可以抵税，教授可以完成考核指标。所以现在有的大学如浙大，就开始不认横向课题了，只认纵向的，尤其是基金委的项目。 但另一个问题出来了，学校考评是一刀切的，在工程中心、实验室搞成果转化的人，大部分是横向课题，在评职称等方面受到歧视。北京搞出一个政策，规定横向课题和纵向课题同等权重。 我们的政策在执行中，经常存在按下葫芦起了瓢。几乎不会有效果奇佳的政策。在对中关村高企的调研中，也了解到，他们认为这项政策基本落实，也给他们带来了不少发展空间。但中关村毕竟是个例外，尤其是海淀这样的核心区，其他地方没这财力、没这产业结构的，要执行税收优惠，除非不要税收指标。