房汉廷中国科学技术发展战略研究院
| 创建时间： | 2008-07-03 |
| 最后更新时间： | 2015-05-23 |
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日 志
科技项目绩效管理的新认知科技项目绩效管理的新认知 房汉廷
编前语：来科技部工作八年中，经常听到两种截然不同的声音——一是科学技术项目不可评价论，一是可分类评价类。于是，在科技界和财政部门常常会产生相左的意见。为什么会出现这种“鸡同鸭讲”的矛盾呢？笔者带的专题组曾经做过一些研究，但限于时局仅在小范围扩散过，财经界多赞同我们的观点，科技界则多持否定态度。这是个复杂问题，也是一个敏感问题，还是一个需要扫盲的问题。因此，本人拟先讲讲科技项目层面的绩效评价，然后逐渐开展至科技计划绩效评价、科技活动整体评价。 一、科技项目绩效管理的政策基础 1.责权发生制预算理论的出现和应用 在会计主体的经济活动中，经济业务的发生和货币的收支不是完全一致的，存在着现金流动与经济活动的分离，由此产生了两个确诊和记录会计要素的标准：一个是根据货币收支来作为收入和费用确认和记录的依据，即收付实现制；另一个是以取得收款权利付款责任作为记录收入或费用的依据，即权责发生制。 权责发生制又叫应收应付制，是指在会计核算中，以应收应付为计算标准来确定本期收益和费用的方法。权责发生制依据持续经营和会计分期两个基本前提来正确划分不同会计期间资产、负债、收入、费用等会计要素的归属，并运用一些诸如应收、应付、预提、待摊等项目来记录由此形成的资产和负债等会计要素。凡属本期的收入和费用，不论款项是否收付，均作本期的收益和费用处理。凡不属本期的收入和费用，即使已经发生，也不作本期的收人和费用处理。采用这一原则，能准确地反映本期的盈亏。企业经营不是一次而是多次，而其损益的记录又要分期进行，每期的损益计算理应反映所有属于本期的真实经营业绩，收付实现制显然不能完全做到这一点。因此，权责发生制能更加准确地反映特定会计期间实际的财务状况和经营业绩。 长期以来，我国会计实务中一直将权责发生制作为会计确认的基础。对于权责发生制，国际会计准则解释为：“按照权责发生制，要在交易事项和其他事项发生时（而不是在收到和支付现金和现金等价物时）确认其影响，而且要将它们记人与它们相联系的期间的会计记录，并在该期间的财务报告中予以报告。”这一解释明确了要在“发生”时确认，而非在“收到或支付”时确认。 按照这一解释，再结合会计实务中的做法，完整的权责发生制应包括以下几个方面的内容： (1)它能有效地判别、甄定应该进入会计系统的经济业务，即经济业务要进人会计系统进行核算，必须首先经过权责发生制这一筛选过程。所以，权责发生制是整个会计系统的基础和起点，其标准是：对企业的经济资源和经济义务确实产生了影响，并以权利和责任的发生与否来判断。权责发生制要求会计处理中运用估计、判断等多种方法，使会计核算变得复杂。 (2)经过筛选，准予进人会计系统的交易和事项，在输入会计系统时，要按照对经济资源和经济义务的影响程度来决定应记人何种会计要素：资产、负债、权益、收人、费用等。 (3)权责发生制实际包括了三个层次的认定：哪些经济业务是会计核算的对象？这些经济业务何时发生，应纳入哪一期的会计报表？这些经济业务引起了何种影响?这三方面是相互关系、相互统一的。 (4)权责发生制用于对全部会计要素的确认，而不应仅局限于对收入和费用的确认。国际会计准则强调“交易或其他事项”，规定将会计确认的范围扩大到全部会计要素。当然，作为权责生制基础的一部分，收人和费用一直是现代会计关注的焦点，收入实现和费用配比两条原则发展得比较完善。相比之下，资产和负债的确认就显得较为薄弱，尚未形成明确、完整的原则。 (5)权责发生制应以会计目标、会汁假设、会计原则、会计要素为基本理论依据。之所以要用权责发生制进行会计确认，是为了实现会计目标；而会计假设为权责发生制确认解决了时间、内容和范同的问题；会计原则和会计要素则是权责发生制确认的基本指导，解决了会计确认的方式方法问题。 权责发生制在反映企业的经营业绩时有其合理性，几乎完全取代了收付实现制，但在反映企业的财务状况时却有其局限性：一个在损益表上看来经营很好，效率很高的企业，在资产负债表上却可能没有相应的变现资金而陷人财务困境。这是由于权责发生制把应计的收人和费用都反映在损益表上，而其在资产负债表上则部分反映为现金收支，部分反映为债权债务。为弥补这种缺陷，应编制以收付实现制为基础的现金流量或财务状况变动表。弥补权责发生制的不足。
2.公共支出绩效评价制度的出现 绩效是效益、效率和效果的统称，包括行为过程和行为结果两方面。效益包括社会效益和经济效益，社会效益即公共支出的直接效果，经济效益即公共支出的财富效应；效率是指政府资金使用的合规性和有效性；效果包括政府资金使用的直接后果（与目标的一致性）和间接效果（目标之外的公共溢出）。相应地，公共支出绩效评价制度包括对公共支出效益、效率和效果的评价。 建立政府公共支出绩效考评制度，是实现公共财政政策的重要手段，是公共财政管理的内在要求，是公共财政框架下提高财政资金使用有效性的重要方式，也是提高政府行政效率的重要途径。西方国家开展政府公共支出绩效考评工作已有几十年的探索和实践，在我国却是一项新的工作。但随着我国市场经济体制的建立、政府职能的转变和公共财政框架的构建，政府公共支出绩效考评将越来越受到人们的关注。按照党的十六届三中全会提出的“建立预算绩效考评体系”的要求和财政部统一部署，我国近几年在几个省进行了政府公共支出绩效考评工作小规模试点，取得了一定的成效。但由于此项工作起步较晚，且缺乏系统性研究，仍不能适应我国市场经济发展与财政改革的客观需要。
3.公共支出绩效评价的3E原则 20世纪80年代以来，西方国家从政府支出绩效评价实践中总结出了“3E”原则，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。所谓经济性（Economy），是指在财政支出管理中建立有效的支出决策机制和支出优先安排机制，克服财政支出活动中的浪费和分配不均问题；所谓效率性（Efficiency），是政府及民众对财政支出在项目决策机制、实施进度、经济效益和社会效益等方面要求的具体体现；所谓有效性（Effectiveness)，是财政支出所取得的最终成果的具体体现，反映有关社会、经济、科技等的目标导向实现程度，需要结合当前效益与长远效益来衡量。财政科技支出作为公共支出的重要组成部分，这些原则也同样适用于财政科技支出绩效的评价工作。
4.科技项目绩效评价 科技项目绩效评价是规范和加强科技项目的资金管理，提高资金使用效率的必要手段，通过对科技项目经费支出经济性、效率性、有效性的比较和评价分析，达到强化科技项目经费支出管理、调整和优化项目经费支出结构、集中财力办大事、提高资金使用效益的目的，充分发挥绩效评价对科技项目经费的跟踪问效作用和决策信息反馈作用，提高科技项目经费支出管理水平。 它主要包括四个方面的内容：预算评价、目标实现评价、合规性评价和项目效果外溢评价。预算绩效评价是以绩效为核心，运用特定的指标体系，通过定量、定性、对比分析，对预算决策、配置、使用过程中的产出水平所做出的综合评价。它通过科学地衡量、比较、分析、评价政府理财活动的绩效，来为财政支出管理建立科学理性的择优机制，提供监控优化的依据和方法，形成综合评判的尺度标准。目标实现评价是对科技项目实施后是否达到了预先设想的目标的评价，包括对项目总体完成程度、成果的技术理论水平和创新程度、取得知识产权和科技资源储备建设状况及经济指标和社会指标的评价。合规性评价就是检查组织对法律法规、以及其他要求的遵守情况，是组织对履行遵守法律法规承诺的评价。项目效果外溢评价主要包括对项目技术外溢、项目经济效益和社会效益的评价。 科技项目绩效评价的方法有成本效益分析法、最低成本法、综合指数法、因素分析法、生产函数法、模糊数学法、方案比较法、目标评价法等。 二、主要国家的绩效评价方法 基于科技计划绩效评价的重要性，发达国家和地区越来越重视相关制度与配套机制的建立。
1.美国的科技项目绩效评价 美国是世界上最早开始实施科技评估工作的国家，始于20世纪20年代。经过多年的发展，美国的科技评估已是制度化、经常性的工作，并建立了科技评估支持系统。科技项目绩效考评作为科技评估系统的一个分支，其完善的考评机制以及严谨的考评形式和内容，影响了众多国家，同样也值得我们借鉴。 美国国会于1 993年1月通过了《政府绩效与结果法案》（GPRA）。该法案是美国科技项目及政府部门绩效评价的重要法律依据。GPRA规定，各部门在编制预算、提出支出要求时，必须制定5年战略项目，设定项目年度目标，制定出一套能反映部门业绩、便于考评的绩效指标，并定期提供长期战略规划、年度绩效规划以及年度绩效成果报告等三种报告。对于执行研究发展的机构而言，GPRA的执行情形大致可分成机构定位及绩效衡量两方面。同时，根据该法案的规定，美国政府于1993年3月成立了国家绩效评价委员会，负责法案的监督和实施。 美国国家科学基金会（NSF）成立于20世纪50年代初，是专门负责推进美国科学和工程事业的一个部门。NSF对其资助项目绩效考评的模式和方法，可以作为美国科技项目绩效考评的一个突出典范。20世纪70年代，NSF就开展了基础研究及其影响力的评估方法研究。在《政府绩效与结果法案》的框架下，NSF重新整合、规范了考评工作，扩大了绩效考评的范围，使考评指标和方法更为灵活多样。 根据《政府绩效与结果法案》，NSF要在规定时间内提交绩效报告。绩效报告不是对单个资助项目的结果进行考评，而是对项目中的一类项目乃至对实现本机构某一方面特定任务的诸多项目开展综合考评，以展示其整体绩效水平。 NSF将项目绩效考评指标分为三类：资助结果、内部管理和投资过程。对反映资助结果的绩效目标考评多采用定性指标，而对反映内部管理和投资过程的绩效目标考评则尽可能采用定量指标。 为了在《政府绩效与结果法案》的框架下更好地开展绩效考评，NSF特别重视与绩效目标相关的数据采集、核实和认证工作。实施《政府绩效与结果法案》之后，NSF要求结题报告提供详细的内容，并进入由NSF维护的网络系统，便于快捷查询。 NSF的考评数据源主要是中心数据库和独立的专项数据库。中心数据库主要有项目网上申请系统、项目受理数据库、资助数据库、项目发布系统、业务信息系统、评审专家库和绩效报告系统等；独立的专项数据库主要有科学出版物、新闻发布会、专家委员会和顾问委员会独立评价系统、项目学科年度报告、全委员会年度报告及内部数据库等。 必要时，NSF还利用其外部建立与维护的合同数据库。这些信息资源，为NSF有效开展制度化的绩效考评活动提供了保障。 为更好地对绩效考评进行监督，NSF加强了外部专家委员会的职能：除了继续监督同行评议过程之外，还把各资助项目考评结论作为工作重点。
2.澳大利亚的科技项目绩效评价 澳大利亚是较早实施项目绩效考评的国家之一。澳大利亚联邦政府从1985年开始实施科技项目的绩效考评试点工作；1993年开始全面推行科技项目绩效考评；1999年开始对公共部门的所有支出预算进行绩效考评。 (1)内容和步骤。澳大利亚的科技项目绩效考评主要包括三方面内容：适当性评价、效率性评价和有效性评价。评价重点根据项目目标和项目生命周期所处的发展阶段决定。 适当性：科技项目具有特殊性，评价要留有一定的弹性，不能绝对化。 效率性：从评价的角度考虑是否能真正支持研发活动。 有效性：是否产出了有价值的成果，这些成果是否推动了其他方面的进步。 澳大利亚对科技项目的绩效考评贯穿于立项、实施、结题的全过程。其主要步骤为：进行项目分析，确定考评重点；找出考评需要解决的主要问题，确定考评项目和战略；收集、分析考评资料；起草、发布考评报告；回顾绩效考评；充分利用考评结论。 （2）项目分析。项目分析，主要是阐明项目预期目标的实现程度，并对项目投入、产出、运行结果进行描述，分析影响结果形成的外部因素，确认结果的成功程度和需要收集的绩效资料。 确定考评项目和考评战略，主要围绕考评重点，确定考评所要解决的主要问题、设计考评的内容和程序，通过确定考评项目提出考评管理的轮廓。 考评资料的来源有两个，现存资料和为完成考评目标收集的相关资料，资料的有效性与真实性至关重要。考评报告应详细阐述考评过程中的主要问题和分析考评的结果。对绩效考评的回顾主要包括考评完成较好及不理想的方面及其原因，进行类似考评需要注意的问题，考评过程中好的案例。通过检查回顾，总结考评的经验教训，提出值得注意的问题和解决方法。 考评结论是指考评的结果、结论和建议，是各相关阶段的考评结果、结论和建议的集合，其应用主要体现在制定“应用绩效考评发现的发展项目”和“实施考评结果”中。 （3）科技项目绩效评价的管理。绩效评价成功的关键在于对考评工作的管理。澳大利亚对科技项目绩效考评的管理主要包括：对考评的组织、实施、控制和检查，以及对考评结论的应用。从组织结构上看，考评的管理组织包括考评指导委员会、项目考评的管理者（负责考评项目的制定和具体的组织实施）和考评工作小组。 绩效信息能够反映机构如何使项目管理和项目产出达到政府预定目标，从而帮助管理层掌握比较充分的信息，得出比较合理的绩效考评结论。做好绩效信息管理工作，可增加绩效考评报告的可信度。澳大利亚联邦政府为了更好地指导所属部门和机构起草绩效报告，制定了绩效信息管理的原则，要求绩效信息应具备明晰性和集中公开性。简明的、清晰的一揽子绩效指标，可降低收集、存储及管理成本，有助于对部门的产出、成果或项目进行全面、系统的管理；集中、公开的信息，可提供广泛的视野：一系列能满足相应责任需求的核心信息，能够为管理提供早期预警。 考评管理的关键是对整个绩效考评过程的控制。澳大利亚对项目绩效考评过程的控制是根据考评的规模和复杂程度而定的。如考评小组定期召开会议，分析考评进展情况，为考评工作建立定期检查机制。为保证科技项目绩效考评的质量，澳大利亚政府设立了考评的质量标准体系。 项目绩效考评活动的监督管理体现在项目绩效考评的整个过程中。有些部门建立了监管委员会。在监管委员会的监督下，考评小组按规定程序工作，保证考评的管理者及其小组成员尽职尽责，以达到考评的目的，实现考评的功能。
3.欧盟、日本与台湾的科技项目绩效评价 欧盟以公共资金支持研发计划的时间较早，可追溯到20世纪70年代末期，而绩效考评的施行则始于20世纪80年代初期。主要有英国、法国、德国、荷兰、瑞士和北欧等国家。欧盟科技研发计划的绩效考评，基本是伴随着欧盟各期架构的研究计划而演进。l996年欧盟发布了“Sound and Efficient Management 日本于1998年3月在经济产业省下成立了政策考评研究会，制定了《科学技术基本法》、《科学技术基本项目》等大政方针，规定今后若干年科技的研究方向及其预算目标额度。 在此基础上，各省厅制定年度《科学技术重点指针》，严格制订年度预算编制。日本政府预算实施过程中有一套完整的项目管理考评体制和预算监督机制。项目一旦确定，它的每一笔开支必须按预算执行，如需调整，须经政府主管部门的同意。 2001年11月，日本政府又公布了《国家研发考评实施方针》，要求对项目进展情况定期检查，发现问题要及时提出调整意见，供下年度制定预算时参考。经费由项目执行单位负责管理。执行过程中除有本单位和上级主管部门的严格管理、考评外，国家还设有专门的国家审计员制度，以监管科技经费。 中国台湾“经济部”为了确保科技项目经费能有效运用，加速科技研发成果扩散于产业界，经济部对于科技项目的绩效评价分成短期效益与长期效益考核。 为使绩效评价制度更具弹性与合理化，“经济部技术处”提出“加强两头、精简中间”的项目管理理念，目的是在计划形成前，就计划策略与执行进行深入了解，并与研究单位密切沟通，以切合产业发展的需要；在计划结束时，充分评价及了解计划执行成效，并积极促成其产业效益；而对于计划的执行过程，则采取维持行政机关必要之基本管理，以达到给予研究单位最大之弹性与发挥空间。 三、结束语 1.权责发生制预算制度的渐次形成 对科技预算提出全新要求，不仅仅是财务部门，还应贯穿于整个科技管理理念中。重要的是不在于一个项目要多少经费，只要合理就应给予，而在于项目一旦确认，承诺就要完成，不能完成的要应承担相应责任。 2.科技项目预算的目标细化 应将长远目标与阶段目标相结合，要把目标具体化，该细化的细化，能量化的量化。 3.分类评价体系的建设 科学技术活动，在知识生成、技术创造、技术转移扩散等阶段是不一样的。基础研究、应用研究，产业开发有很大的差异，应该分阶段、分类型建立评价体系。例如基础研究，重点考虑是不是按规定从事研发活动，同时要把预算和预算执行情况公开透明：在应用技术领域，应重点考虑目标导向性；在产业开发领域技术，应重点考虑财富创造能力。
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科技项目绩效评价的事情，是基于巨大财政盈余下的公共支出由分钱财政向权责财政转变产生的。