房汉廷中国科学技术发展战略研究院
| 创建时间： | 2008-07-03 |
| 最后更新时间： | 2015-05-23 |
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日 志
科技统筹什么？协调什么？
科技统筹什么？协调什么？ ——我理解的科技统筹协调框架 房汉廷 编前语：我们经常听到科技统筹协调这个词，可是统筹什么、协调什么却不甚了了。一些大专家只说哲学层面的统筹协调而不说过日子层面的统筹协调，玄是悬乎，可弄得人也糊涂。一些大官也讲统筹协调，但只考虑“统”别人、“调”别人，很少想到被统被调，结果一到实际就会不欢而散。一些小的研究者也谈统筹协调，但总也跳不出自己的“办公桌”，狭隘得不象话。笔者可能都挤不进上述几种人行列，故也说点个人理解，就教于同仁。
无论是今天还是明天，科技创新都将是大经济和大民生的核心要素。投资于科技创新活动，就是投资未来的经济增长和民生改善。科技创新投资是战略投资，是深化财富创造高度的投资。这种投资必须具有超前性、超强性、战略性的制度安排和组织保障。因此，在国家创新资源大幅度增加的前提下，如何加强统筹协调，实现科技资源的优化配置，将成为科技工作长期的核心工作。 加强科技统筹职能，必须包括科技事权统筹和科技财权统筹两个方面，二者互为表里，缺一不可。科技事权统筹好了，就会避免政府科技工作缺位、重复、分散等弊端，科技财权统筹好了，就会提高科技工作保障能力和效率。 从国务院三定方案赋予科技部的统筹协调职能和当前科技事权和科技财权分布状况看，我理解的科技统筹协调机制创新重点应在以下四个方面。 一是“科—科”统筹机制创新。除军口外，在我国的部门预算中列有户头的包括科技部、中国科学院、中国工程院、自然科学基金委员会、中国科协、全国哲学社会科学办公室等科技口的部门。这些部门2008预计执行中央科技预算400多亿元，其中由科技部统筹配置经费220亿元，占民口科技预算经费50%强，占整个中央科技预算经费20%多。由于这些部门分别与财政部沟通和确定科技财权，所以在规划科技事权时彼此之间缺乏沟通和统筹，不可避免地造成了大量机构职能重叠、项目安排重复、人员难以有序流动。所以，科技部首先要在“科字口”建立起“科-科”事权与财权统筹协调机制，通过预算前沟通、预算中筛查、预算执行评估和评价，形成相对统一的科技事权形成机制和科技财权匹配机制。 二是“科-部（委）”统筹机制创新。科技部重点在前期部署和产业化，国家发改委及其他产业部门重点在高新技术产业规模化，财政部则担当着全创新链条的资金匹配职能。所以，科技部统筹协调上“科字口”事项后，一方面要及时与发改委等部门进行沟通，形成科技事权的有机衔接，避免越位和缺位，另一方面要把经过沟通的科技事项所需预算规模和理由草案报送财政部，为最终预算形成进行事前沟通。为此，科技部与发改委、财政部等将建立稳定的部际会商制度，共同完成科技事权归集和科技财权匹配。 三是“部-省”统筹机制创新。在中央科技投入大幅度增加的同时，地方政府特别是省级政府的科技投入也快速增长，目前的投入比例已经接近1：1。为有效地统筹中央与地方的科技事权，用好中央与地方两种资源，科技部已经与多个省（市）建立了省部会商机制，在一些中央和地方共同关心的科技项目部署和投入上已经产生了积极影响。但是，目前这种会商机制还比较简单，需要在总结经验的基础上把这种机制上升为“部-省”统筹机制。对中央事权可以地方化的，要主要由地方承担；对具有全局意义或示范价值的地方事权，中央要给予全部或部分经费支持；对中央与地方共有事权，要合理分担投入和责任。 四是“科-金”统筹机制创新。“科学技术是第一生产力”，关键要实现科技成果产业化、财富化。所以，只有金融资本参与到创新活动，分担创新风险，分享创新成果，才能真正完成科技对经济、对民生的贡献。美国新经济发展的成功经验表明，科技创新、金融创新是其两翼，彼此支撑方能形成现实的生产力和竞争力。我国拥有庞大的金融资源，其中的一小部分若能投入到科技创新活动中来，都将产生极为重要的作用。科技部是科技金融的发起者，科技界和产业界是科技金融的用户。经过多年的努力和坚持，科技部已经初步形成了科技金融的政策操作框架。在顶层有科技部与“一行三会”的会商机制，在操作层有与政策银行、商业银行的科技金融合作协议，先后开展了创业投资贷款试点、知识产权抵押贷款试点、科技保险试点、科技担保贷款、贷款贴息、中关村未上市公司股权代办系统、中小企业打包贷款平台建设等多项科技金融业务。目前还在继续研究和推动创业板市场开设、科技银行设立等事项，并准备与邮政储蓄银行建立全面合作关系推进三农科技项目融资事项。 构建科技金融统筹合作机制，关键是建立符合金融资本特点的“收益-风险”相匹配的资产结构。风险与收益之间的不匹配，是障碍我国科技金融深化的顽疾，需要通过金融创新和适当的金融管制放松加以解决。如通过股权工具和债权工具的混合使用解决银行贷款风险，通过推出创业板实现高成长企业的规模化融资等金融创新，对我国高新技术产业的发展将具有至关重要的作用。 应该说，目前正是推出创业板市场、试点科技银行的最佳窗口期。推出创业板市场，一方面把高质量的公司规模化地投放到资本市场，改善资本市场的供给结构，让公众投资者切实分享企业成长的利益，另一方面实现这些处在高速成长期的企业完成规模化融资，快速做大做强。同时也为创业投资提供一个有效的退出渠道，让这些高新技术企业孵化者腾出力量进行下一轮孵化活动。中国资本市场缺的不是资金供给，缺的是优质、高成长的上市公司。 进行科技银行试点，是解决“成长瓶颈期”企业融资需要的制度性安排。它不仅可以通过债权获得稳定的收益，也可以通过股权投资（包括期权、认股权证等）分享贷款企业成长的好处，这样就有效地解决了一般商业银行贷款中的“风险-收益”不匹配的问题。科技银行是为成长期科技型中小企业量身定做的银行，对扶持高新技术企业、发展高新技术产业具有十分重要的意义。
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中国能直接向科技部申请科技经费的部门和单位至少十多个，而这些部门设立的计划渠道至少有三十多个，有按照基础、应用；军用、民用来安排的，也有按单位、团队或专项计划（如反恐专项公安部管、非动力核技术国家发改委等）。而中国的科技单位的归属有中科院、高校、工业部门、企业、甚至科技管理部门自身也有。
没有经费分配权力的科技管理部门在的发言权是很弱的，所以国家各个科技管理部门都将积极向国家要钱，往往钱越多越有发言权，因此各部门都会积极拓展管理范围，争相设立计划渠道。
经费偏少的科技单位在国家中的地位也是偏弱的，甚至生存都存在问题，单位的利益和个人的利益与科技经费紧密挂钩（单位提高待遇、个人待遇甚至基本的工资待遇经常都是要进课题成本），所以科技单位和科技人员在明知道是重复申请的情况下也会重复申请，反正管理部门彼此之间也不太清楚，而且即使知道也会说“一个渠道经费不够，多渠道支持也未尝不可”。
科技活动存在很大不确定性，一个题目的经费需求往往是弹性的；同时基础研究和应用研究、民用科技和军用科技的界限不是经纬分明的。中国目前的多头管理与重复投资是不可避免的，仅靠“统筹”是无法根本解决该问题的，必须“简并国家科技管理部门、优化合并计划渠道”。
中国的科技效率和效益世界其他主要国家要低，如人均产出率，每经费单位产出率，成果的转化率等（已收集的有关数据，尚未成文），英国科技对外宣传的一句重要话是：以世界上百分之几的人力与经费，创造了百分之十几的高质量成果。科技体制改制进行了将近20年，需要进行管理体制改革的“攻坚战”，以大幅提高科技资源的使用效率。