政府引导基金：中国的探索与实践效果

政府引导基金：中国的探索与实践效果

房汉廷

随着股权私募基金（简称PE基金）和创业投资基金（简称VC基金）的走红，一个叫做政府创业投资引导基金的新事务也渐渐走入国家创新政策工具箱里。

政府引导基金政策甫一推出，多种形式的VCFIF就不断设立。这其中有科技部与财政部共同发起设立的国家层面的“科技型中小企业创业投资引导基金”，也有北京中关村、海淀区政府、上海张江园区地方政府层面推出的属于本级财政的政府引导基金，还有国家开发银行以资本金贷款形式参与的苏州工业园、武汉光谷、天津滨海政府引导基金等，甚至也出现了深圳创新投资公司与若干地方政府共同发起的政府引导基金。

如何理解和运用政府引导基金？为什么说它是一个新型的创新政策工具？与以往的创新政策工具相比有何不同？作为此项政策工具中国化的全程参与者，笔者认为可以从以下几个方面理解与诠释。

1.政策形成和出台的背景。VC作为一种创新政策工具已经得到了国家有关决策部门的基本认同，并于1999年开始连续出台多部法规、政策，着力推动中国VC产业的发展。当时突出的实践结果，是全国各级政府纷纷出资设立VC基金，一时间热闹纷繁。1998年中国的VC机构只有76家，管理资本168亿元，而1999年则增加到118家机构，管理资本也增加到306亿元，2002年，VC机构数和管理资本金额已经达到366家和688亿元。但是，好景不长，紧接着的2003年、2004年和2005年和2006年，VC机构数和管理资本金额都徘徊在300家左右和600亿元附近。

是什么原因导致了VC基金在中国发展的大起大落？2001年及其后在制定《2006--2020国家中长期科学技术发展规划纲要》过程中，我们都组织力量专门研究了VC基金的情况。从世界发展过程以及VC本身的功能看，它都是一个研发成果产业化的有效工具，也是若干参与资本主体的获利工具。

不是VC基金出了问题，也不是VC不适应中国，那么是哪里出了问题？经过对美国、以色列、澳大利亚等国家政府支持VC产业发展经验的梳理，终于发现了问题的症结所在：它们的政府并不直接设立VC基金，也很少直接去投资项目，而是设立政府VC引导基金，即基金中的基金，以投资的形式与专业化的VC管理团队共同设立VC基金，由这些专业者进行具体运作。从美国小企业股权投资计划、以色列的YOZMA计划和澳大利亚的IIF计划的实践看，其政策效果远远大于政府直接下场“比赛”的效果。

于是，《中长期技术发展规划配套政策》中就有了鼓励各级政府设立VCFIF的条款，包括后来的10部委联合出台的《创业投资企业管理暂行办法》以及许多地方创新政策文件中，都把设立政府引导基金作为了一项创新政策措施。

2.政策目的与任务。在国家科技规划中明确提出鼓励和支持各级政府设立政府引导基金，是有着明确的政策目的和任务的。发展科技不是目的，而是要让科技创造财富，保护环境，最终形成可持续发展的格局，而在我国的技术创新过程中，科技成果转化始终是一个薄弱环节，大量科技成果不能进入产业化或者在产业化过程中因资金匮乏而夭折。因此，设立政府引导基金的主要目的就是通过政府资金引导社会资本、国际资本共同设立VC基金，为大量创新创业者提供急需的权益资本和管理辅导。

政府引导基金的任务，主要是引导和放大两个任务。“引导”是指政府不以营利为目的，以舍弃部分或全部商业利益的方式，吸引专业化投资机构及其管理团队共同设立VC基金，全部或部分投资于政府希望投资的领域和阶段。从美国和以色列的经验看，“引导”的主要作用在于政府资金有效地释放了投资项目的一些风险，使商业化资本可以较为大胆地介入一些政府希望支持的项目或阶段。

“放大”是指通过“伞型”投资方式，使政府资金产生放大倍数，达到支持更多投资项目的效果。比如，中央政府投资1亿元，分成10等份即每份1000万元与地方政府组建10个1亿元的基金，放大倍数为10；若这10个中央-地方政府基金再按上述原理操作，即每个基金与10个专业化机构及管理团队组建10个投资基金，则总的放大效果就是100倍。

3.国际经验。设立VCFIF在国际上已经有比较成熟的经验，其中代表性国家是美国、以色列和澳大利亚。美国有联邦政府引导基金和州政府引导基金两大类。联邦政府引导基金设立的依据是1958年的《小企业投资法案》，由美国中小企业局（SBA）主管，具体计划为小企业股权投资计划（SBIC），主要特点是贷款担保参与证券（与政府无股权关系）。从效果看，1994－2003年投资27500项，投资金额达280亿美元，创造100万个就业岗位，成功投资有英特尔、苹果电脑、联邦快递、耐克、美国在线等。州一级的政府引导基金很多，大约有14个州都设立旨在促进本地经济发展的政府引导基金。

以色列的Yozma计划是最为成功的政府VCFIF，它使以色列从创业投资弱国走向了强国。该计划于1993开始实施，运作形式以基金公司为载体，每期政府资金规模为1亿美元，发起10个子基金。管理特点表现为政府不干预具体事务，如果成功，6年后政府股份原价出让其股权，如果失败，则政府与投资者共同承担损失。第一期的YOZMA，政府资金已于1998年成功实现了退出，2002年以色列创业投资企业达到131个， VC/GDP强度世界最高，创业风险投资总量超过100亿美元，其中55亿美元都由原YOZMA基金中衍生出的团队管理 。

澳大利亚的IIF基金也很有典型意义，是对政府科技投入方式的一种创新。该基金的目标是与政府基础和应用研究型科技计划紧密配合，促进澳大利研究开发成果的商业化。该基金实施施时间为1997年3月，管理机构是产业研究与开发委员会，资金规模为2.21亿美元，运作特点是政府资金与富有个人、养老基金合资，政府让利于私人资本。从相关报告中得知，该基金的政策效果和市场效果都比较理想。

4.国内实践。实际上，早在政府政府引导基金成为法定创新政策工具之前，国内已经开始了一些实践。上海是最早利用政府引导基金原理的地方政府，其过程可以归纳为：1999年8月初上海市创业风险投资有限公司成立，系国有独资公司；2000－2001年，上海市创业投资公司逐渐投资设立具有子基金性质的机构。投资的子基金包括四种类型：第一类是与政府机构、高校合作出资兴建的基金；第二类是与企业联合兴建非实体性质的平行投资基金；第三类与国内其他主体合资设立的公司制的创业投资机构。这是子基金的主要组织形式；第四类是与国外投资主体和专业管理团队合作出资的创业投资公司。

苏州工业园政府引导基金是中长期科学技术发展规划纲要及配套政策发布后设立的第一家引导基金。2006年9月22日苏州工业园创业投资引导基金有限公司成立，它由中新苏州工业园区创业投资有限公司和国家开发银行共同发起，定位于创业投资基金的母基金，对关注于不同投资领域和不同投资阶段的创业投资基金进行直接股权投资，基金规模为10亿元人民币，期限13年，主要合作对象是境内外创投机构，投资组合包括种子期、成长期、成熟期、并购重组项目，投资领域主要是TMT和生物医药，要求子基金注册资本不少于人民币1亿元，且引导基金在子基金的出资比例不超过35％。

具有标志性是2007年国家科技型中小企业创业投资引导基金的设立。该基金是国家层面设立的第一个政府引导基金。该基金首个年度规模1亿元，明确专项用于引导创业投资机构向初创期科技型中小企业投资，资金来源为中央财政科技型中小企业技术创新基金，按照项目选择市场化、资金使用公共化、提供服务专业化的原则运作，引导方式为阶段参股、跟进投资、风险补助和投资保障。

5.政策创新。政府引导基金作为一项引入并加以创新的政策工具，与以往的支持VC基金工具相比，有四点创新：一是创新了公共财政资金市场化操作平台。政府引导基金成功地为政府以公共财政资金支持创业投资打造了一个操作平台，把公共财政资金功能与国有经营性资产功能有效地区分开来。二是创新了公共财政资金的投入方式。政府引导基金确定的政府资金投入方式是间接化的，有效地规避了政府不熟悉市场的缺陷，为政府资金借助市场力量实现政策目标提供实施工具。三是创新了政府引导基金的多种发起类型。国际上的政府政府引导基金，多数只有政府一家发起，而国内已经创新出了中央政府单独发起、地方政府单独发起；地方政府与政策性金融机构共同发起，地方政府与大企业共同发起；大型创业投资机构与地方政府共同发起等多种形式。四是创新多种政府引导基金引导工具。在国家科技型中小企业创业投资引导基金中，设计了阶段参股、跟进投资、风险补助和投资保障四种工具，大大丰富了政府引导基金的工具库。应该说，政府引导基金工具的多样化，是中国政策制定者根据中国国情的创造性贡献。如阶段参股是指引导基金向创业投资企业进行股权投资，并在约定的期限内退出，主要支持发起设立新的创业投资企业；跟进投资是指对创业投资机构选定投资的初创期科技型中小企业，引导基金与创业投资机构共同投资；风险补助是指引导基金对已投资于初创期科技型中小企业的创业投资机构予以一定的补助；投资保障是指创业投资机构将正在进行高新技术研发、有投资潜力的初创期科技型中小企业确定为“辅导企业”后，引导基金对“辅导企业”给予资助。

6.未尽事项。政府引导基金在中国还是一个刚刚被重视和使用的创新政策工具，在具体使用中还应该注意以下几个问题。第一，不要急于规定哪种模式是最好的，要鼓励不同模式的探索；第二，不要急于进行行业管理，要允许不同出资者根据目标需要设立自己的管理办法；第三，不要急于在过多领域使用，要本着有限目标的原则设立引导基金；第四，要严格区分政府引导基金和商业化引导基金，避免鱼龙混杂、泥沙俱下；第五，要加强政策效果评估、评价，及时调整政策偏差。