宋永杰中国原子能科学研究院
| 创建时间： | 2008-08-12 |
| 最后更新时间： | 2016-03-01 |
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日 志
科研经费的全过程管理科研经费的全过程管理 （宋永杰 2009.3） 摘要：对科研经费的全过程进行了识别和分析，将科研经费的全过程划分为科研经费的筹集、科研经费的分配、科研经费的支出、科研经费的结算四个过程，并对每个过程的特点和应注意的问题进行了探讨。 科研经费是科研活动中必不可少的资源，也是管理部门和科研单位最为关注的资源，其管理的重要性不言而喻。科研经费的全过程管理指对科研经费从产生到消失的全过程进行识别和监管，科研经费的全过程主要包括以下分过程：科研经费的筹集、科研经费的分配、科研经费的支出、科研经费的结算。 一 科研经费的筹集 （一）科研经费的来源 科研经费的来源主要有：1.中央或地方政府的科研预算支出；2.企业的经营收入；3.科研单位的自有资金；4.社会团体或个人的捐助；5.国际组织的资助等。 （二）过程的监管 该过程监管的重点是筹集经费的落实情况，也就是政府科研经费预算的落实情况、企事业单位科研经费或自筹经费的落实情况。评价的重点是政府和企业对科研的经费投入强度，指标可采用政府的科研支出占财政支出（而不是GDP）的比例、企业科研支出占经营收入的比例，评价的结果可以在国际间、企业间进行比较，也可与往年数据进行比较。 （三）注意问题 1.科研经费和科技经费的区分 科研活动和科技活动范围是不同的，实际区分存在一定困难，尤其是在企业的科技活动中，如生产线改造往往需要进行计算、实验、验证等活动，此活动中买来的设备和材料后续又可能用于生产活动；政府除通过项目形式资助科研经费外，还会有事业费、大型设施运行费、技术改造费、基本建设费等其他科技投入；此外还有些资助项目的经费资助国际间人员交流和会议。准确区分科研经费和科技经费不仅有利于准确统计有关经费也有利于国际间或企业间的比较，对于准确判断国家或企业的创新投入具有重要意义。 2.政府科研经费的筹集额度 通过部门预算来确定政府的科研经费投入额度是困难的，由于科研活动的不确定性，部门预算中的几十个字的描述可申请的经费有可能偏差几倍，想准确审核部门的科研预算很困难。可直接按国民生产总值或财政预算支出的一定比例直接确定政府科研经费的筹集额度。（详细论述可参阅《科研活动的不确定性及其管理》） 3.准确识别自筹经费 企事业单位的自有资金除来自于单位的经营性收入提留外，还可能来自于以往或现有科研项目的收益、固定资产使用费、科研结余等方面，而该部分经费已统计在已有的科研项目经费内，再作为自筹统计就存在重复计算之嫌。而拿国家一个计划渠道资助的经费作为另一个国家计划项目的配套就更不合适了。 4.落实企业的科研主体地位 产学研结合或产研一体是促进科研成果迅速转化为生产力的有效手段，政府对科研的资助不要大包大揽，资助什么项目、资助到什么程度应该慎重选择。政府应大力落实企业的科研主体地位，也就是在科研项目的立项方面和科研经费的投入方面更多以企业为主体，国家制定有效的税收政策、知识产权政策、市场竞争政策来保护企业开展科研活动的积极性和利益。 二 科研经费的分配 （一）科研经费分配的形式 主要形式有：按科研管理部门分配、按科研单位分配和按科研项目分配三种。按科研管理部门分配指国家有关科研管理部门上报年度科研预算，经人大会批准后即可获得分配的经费，部门分配往往是经费进一步分配的中间环节；按单位分配指国家直接拨付给某些科研单位的自主或半自主的科研经费；按项目分配指科研单位通过申请科研项目从而获得一定资助，该形式为主要的经费分配形式。 （二）过程的监管 该过程监管的重点是经费分配的公平性和合理性，经费分配的公平性和合理性是保证科研经费使用效益的基础。“沟通障碍”是影响经费分配公平性和合理性的主要原因。所谓“沟通障碍”包含三层含义：（1）科研需求不能充分准确传递到科研管理部门和科研单位；（2）科研管理部门的规划和指南不能充分准确传递到科研单位（定向发布或准定向发布造成）；（3）科研单位的技术能力和技术条件不能充分准确传递到科研管理部门。 （三）注意问题 1重复投资和分散投资 国防科技与民用科技，基础研究、应用研究与试验发展的划分不是泾渭分明的，虽然国家各科研管理部门和各计划渠道有相对明确的资助范围，但管理部门和计划渠道过多仍难免出现重复立项和分散投资的情况。建议合并国家有关部门的科研管理职能，部门分配只保留国家科技部、农业部、卫生部、解放军总装备部、国家基金委五个部门，农业科研和医疗卫生科研关系13亿人的基本民生问题，有必要直接由农业部和卫生部管理。 2规划和指南的公平性 规划和指南是确定资助项目的主要依据，保证其公平性是保证经费分配公平性的重要基础，规划和指南不能成为科研单位“跑马圈地”的工具，在没有发布前就被某些单位内定。目前有些规划和指南的编制过分依赖于科研单位，缺乏对需求和学术问题的认真分析以及对宏观大局的考虑，“近水楼台”与“本位主义”倾向严重损害了规划和指南的公平性。 3项目经费预（概）算的科学性 科研项目经费的预（概）算审核是确定经费分配的基础，首先需要有科学的、合理的、可操作的预（概）算准则，其次需要对科研工作的消耗量有较准确的估计。由于科研活动的不确定性，科研活动难以做到象生产活动一样精确预算，能够预算清楚80%左右就很难得了，因此多数科研项目有必要增加不可预见费一项以进行调剂。科研活动中管理费、固定资产使用费、人员费等非科研直接消耗也会影响到预（概）算的准确性，可适当考虑从其他渠道解决，如通过事业费或运行费解决等。为避免与“财政预算”专业术语的混淆，将科研项目的“经费预算”改称“经费概算”可能更好一些。 4拨款的及时性 拨款不及时的问题困扰很多科研项目，拨款过程还出现一些比较重要的问题，如国家基金委出现的会计挪用上千万经费、审计署发现的有关部委年底剩余大量科研经费没有拨付的情况等，采用“点对点信用拨付制”可有效解决这些问题，所谓“点对点”就是由财政部门直接拨付给科研单位而不经过科研管理部门，所谓“信用拨付”指不采用货币形式拨付而采用信用额度拨付，科研单位在某一银行开列帐户，由财政部门以拨款文件担保可支出额度，信用额度不产生利息，不用于放贷，银行适当按比例收取管理费。 5固定价格合同与成本补偿合同 固定价格合同就是项目执行周期内经费不变的合同，必要时也有经评估后改变经费的，但项目结束后原则上不会再有投入，超支不补；而成本补偿合同则是在执行前进行一个概算，项目结束后再进行结算，核销成本，合理超支需要进行补偿。两种合同形式各有利弊，应根据项目的性质和科研单位的信用选择适当的合同形式。 三 科研经费的支出 （一）支出的原则性和灵活性 科研项目的经费概算是科研项目支出的直接依据，由于科研活动的不确定性，执行过程中需保持适当的原则性和灵活性，过于原则会妨碍科研活动的开展，过于灵活会妨碍概算的可信程度，因此在执行过程中需要“刚柔并济”，也就是概算是基本依据，在一定的偏差范围内（如±30%）可自行决定，超出此限度范围需要履行适当的审批程序，不可预见费也可依据情况适当调剂使用。也可以整个项目周期的概算为基础，每年编制当年的经费使用计划，经科研单位或上级管理部门的审批后作为支出的具体依据。 （二）过程的监管 该过程的监管是科研经费监管的重点，可结合科研项目的年度检查和中期评估进行，重点关注数据的真实性、记帐的合理性、支出与概算的相符性。可采用的监管手段有：支出和概算的对应列出，使用网络手段使负责人和管理部门及时准确掌握项目经费的支出情况，采用程序监控制支出与概算的相符程度，采用内部或外部审计监察等。 （三）注意问题 1会计科目的合规性 科研单位的会计科目设置是指导财务人员入帐的直接依据，科研概算执行的合乎规定首先需要会计科目设置的合乎规定，因此要求科研单位将会计科目的设置办法上交科研管理部门审查与备案是必要的。 2采购的管理 科研经费的支出大部分用于采购工作，包括采购设备、材料、技术服务、外协加工等，因此对采购实施有效的管理也就对科研经费的主要支出实施了有效管理。科研单位采购管理制度的完备性、严谨性与执行的严肃性和有效性在经费支出过程中应重点考虑。 3分摊或收取费用的合理费 管理费、人员费、固定资产使用费一般采用分摊的办法，应注意分摊的合理性和分摊原则的固定性。同时科研活动难免使用课题组外的设施或设备，应注意收费标准的合理性。 4检查的有效性 检查的有效才能保障及时发现问题和及时更改，才能保证整体经费支出的合理性，因此切不可走过场，一定要保证检查的有效性。检查的手段已在过程的监管手段中提及，检查的结果应配套一定的奖惩措施，奖金发放有困难但可在项目申请上给予一定倾斜，而惩罚措施是必不可少的，应依据具体情况确定不同的惩罚手段。 5概算变更的审批记录 科研经费支出过程中难免要进行概算变更，关键是不能随意变更，必须符合有关规定并履行一定的审批程序，为维护概算的严肃性，概算变更记录的审查是检查和结算时的一个重点。 四 科研经费的结算 （一） 结算的同步性与准确性 项目验收的同时往往也进行经费使用的验收，验收通过的项目，应及时对节余或超支经费进行处理，不能题目结束，节余或超支的经费长期挂帐使。经费结算报告应将最终概算数据与结算数据对应列出，并列表附上大额支出的描述（包括形成的固定资产的名称、编号等信息）以及概算变更的审批记录等。经费结算报告的数据应准确真实，经过单位或外部审计。 （二） 过程的监管 该过程监管的重点是结算的及时性和数据的准确性，如果年度的检查深入，最终的结算审核相对就简单，如果年度的检查简单，最终的结算审核就需要重点对待。监管的结果用于科研管理部门对科研单位和科研项目经费使用的评价，根据评价结果采取一定的奖惩措施是必要的。 （三） 注意问题 1结算的时间节点 结算的时间节点原则上讲是项目的结束时间，但由于许多项目拨款的不及时和验收的不及时，实际上造成项目结束时间节点模糊，而且许多项目在项目验收完成后还需进行报奖、发表文章、学术交流等后续活动，因此结算的时间接点选择就比较重要。解决此问题一方面需要及时拨款，另一方面可原则上规定在项目执行周期结束3-6个月内进行验收，验收同时进行项目结算，结算时允许留有适当经费进入单位自有资金用于后续的报奖、交流等。 2超支与节余经费的处理 项目结算时往往科研经费不是超支就是节余，刚好100%支出完毕几乎是不可能的。超支问题，对于固定价格合同来说，超支不补由科研单位自己靠财政补助收入、延续相关的科研项目、自有资金消化；对于成本补偿合同，超支就需要上级管理部门进行审核确认而后进行补偿。节余问题，对于固定价格合同来说，就应该归科研单位所有成为单位的自有资金；对于成本补偿合同，原则上应退回科研管理部门，但考虑鼓励科研单位节约，可采用上交一定比例而留科研单位一部分的做法。 3经验积累 科研经费管理水平的不断提高需要收集以往科研项目经费全过程管理中的有关数据、问题和经验，因此进行数据的收集和评价是需要的。惟有不断积累，才能为后续的改进提供坚实的基础。 五 结束语 对科研经费管理的全过程进行识别是必要的，针对不同的过程，采取针对性的监管措施和关注焦点，正确认识科研经费管理中存在的问题和经验，不断提高科研经费管理水平，保障科研经费的高效使用，促进科研经费发挥最大效益。
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