关于完善和健全国家科技重大专项监管机制的建议

关于完善和健全国家科技重大专项监管机制的建议

房汉廷

编前语：天下兴亡，匹夫有责。虽然国家科技重大专项的监管问题，并不是我的工作职责内容，但作为一个谏言者仍想提一些不成熟的看法。以下小文，是笔者近期的一个思考总结，希望大家共同讨论。

随着国家科技重大专项的相继启动，相应的监督管理机制建设也越来越为全社会所关注。经济界、科技界和社会公众，在期待科技重大专项可能带来的新突破和新跨越的同时，也非常担心国家投下的巨额科技经费，能否按照国家规划目标有效组织和实施。这种担心虽然有些是对我国科技实力的估价上，但更多地是担心缺乏有效的监督管理机制，在浪费国家资金的同时，延误和丧失我国追赶国际先进国家的战略机遇期。因此，在方案制定、项目实施以及项目成果应用等诸多方面，完善和健全监管机制，是重大专项能否既按预定目标又能与时俱进地推进的必要保障条件。

一、国家科技重大专项的特殊性要求建立科学、有效、动态的监管机制

在市场经济条件下，如此大规模地实施国家科技重大专项，在我国科学技术发展历程中是史无前例的壮举，没有现成的国内、国际经验可供套用。因此，规划好、论证好、组织好、实施好和效果好的前提，就是要建立起一整套符合新时期国家科技重大专项特点的科学、有效、动态的监管机制。

1.科技重大专项是在市场经济条件下进行的，各个承担主体同时也是利益主体，监管机制必须符合市场契约规则。与计划经济时期的“两弹一星”不同，这次实施的重大专项完全是在市场经济条件下组织实施的，各类承担主体同时也是利益主体，没有有效的组织机制和相应的监督评估制度，国家目标可能会在利益主体博弈中被弱化、淡化甚至虚化。所以，除了项目牵头组织实施部门加强责任感和责任心之外，独立的监督评估机制也是不可或缺的。

2.科技重大专项是实施重大跨越的国家工程，体现的是国家意志，监管机制必须保障国家目标的实现。科技重大专项是我国自主创新道路的具体举措，也是建设创新型国家的有效载体，通过这些专项的实施，努力掌握一批事关国计民生和国防安全的核心关键技术，培育一批具有自主知识产权的战略产业。换言之，重大专项要实现的目标是具有跨越性质的，将对我国在一些重要领域具有长期的、重大的、深远的影响。因此，监管机制的首要任务是保障国家目标的实现，使国家意志体现在经常的、有效的科学管理之中。

3.科技重大专项投资金额大、时间跨度大、涉及内容多，统一、权威、科学的监管机制是项目实施的重要保障。由于这些专项资金规模巨大，总投资将超过6000亿元；实施周期短，总周期虽然是15年，但随着重大专项成为应对国际金融危机重大举措后，许多项目都提前到了“十一五”和“十二五”期间执行；承担主体多样化，既有企业为主体的也有科研院所担当主力的；组织形式多样化，有大飞机项目公司式的，有高档数控机床与基础装备制造的那种分散式的。所以，建立一套统一、权威和科学的监管机制，动态地把握重大专项实施过程的合法性、合规性和合理性，是保证国家目标实现的重要条件。

4．科技重大专项是举全国之力的一次产学研联合行动，需要中央政府、地方政府和企业三个投入主体共同投入，企业、科研院所和高等院校共同攻关，建立有效的监管机制，用好资金、管好资金是高效发挥多个主体积极性的重要条件。很多科技重大专项，是中央政府、地方政府和企业共同投入的项目，三个投入主体之间的权责利关系如何处理，事关各投入主体的目标实现；大多数科技重大专项，都是以企业为主体，产学研紧密结合的项目，如何在不同承担主体之间配置任务和分配资金，同样事关专项能否顺利实施；一些科技重大专项，是从多年来国家科技计划成果的中进一步凝炼出来的，如何处理好国家科技计划与重大专项的关系，事关国家科技资源的有效配置和使用问题。

5．每个科技重大专项都是一项复杂的系统工程，科学的监管机制也是行之有效的“纠错机制”。尽管每个重大专项都经过了严格的专家论证，但随着时间的推移和外部约束条件的变化（如国际封锁等级的下降或升高），一些专项方案已不符合实际情况和发展需要，一些专项组织实施单位发生了这样或那样的变化，这就需要有相应的监督评估机制及时发现问题、报告问题，使重大专项决策机构及时据此做出相应的调整。

二、完善和健全监管机制是加强国家科技重大专项管理的现实需要

根据《组织实施科技重大专项的若干工作规则》要求，科技部、发展改革委员会、财政部负责组织实施重大专项。经过三年多的探索和尝试，重大专项组织实施正逐渐展开，也取得了初步的成效。但从已经推进的情况看，科技重大专项的宏观组织和管理，还需要进一步完善和健全。

1.加强组织领导，健全领导组织机构，是保障科技重大专项宏观管理和组织的当务之急。虽然在科技部设有重大专项办公室，但它既不能归集和配置重大专项事权（事权由各牵头部门组织），也不掌握和配置重大专项财权（由财政部统一部署），很难对重大专项的组织实施进行指导、督导和评价。同时，在各个牵头政府部门，重大专项办公室也设在相关司局并由相应的副司长兼任，没有编制、没有专人负责。这样一批牵动科技界和产业界的重大专项，没有专门领导机构进行统一部署和领导，难以避免会出现某些混乱。因此，强化重大专项办公室的统筹协调职能，加强各个专项办公室的专业管理职能，是解决重大专项领导缺位的根本手段。

2.加强监督管理，健全监督评估机构，是保障科技重大专项按规划目标实施的有效手段。国家科技重大专项既是我国实施重点跨越的一次重大举措，也是应对金融危机的一项重要措施，涉及的政府投入巨大，参与的各类实施主体复杂多样，如果不能从源头就建立起有效的监督机制，是很难保障政府资金与专项目标的一致性的。从目前重大专项的实施情况看，虽然还没有出现大规模的违规违纪现象，但有关技术攻关难度、经费配置等方面的投诉已经开始出现。

3.探索符合科技重大专项特点的评审评价机制，是有效考量科技重大专项实施成效的重要手段。科技重大专项既不同于一般科技计划项目，也不同于一般工程项目。一般科技计划项目，通常是以技术指标的先进性及实现程度为评审评价依据，重点关注的是技术指标的实现的程度；一般工程项目，通常是在技术路线和应用技术手段相对确定情况展开的，评审评价指标通常是工程质量、进度和物料、人工、资金的消耗。科技重大专项通常是在一定技术路线方向下展开的工程化项目，评审评价指标既包括若干技术指标的先进性，也包括若干工程化的指标。正因为这种复杂性，探索符合科技重大专项特点评审评价机制，就显得尤为重要。

三、完善和健全国家科技重大专项监管机制的几点建议

由于国家科技重大专项跨时长、资金大、主体多、内容杂等特点，决定了对重大专项全程化监管必须实行专业化、制度化的安排（国家科技重大专项管理流程参见文后框图）。

1.强化科技部科技重大专项办公室统筹协调职能，确保各专项事权、财权归集、配置的科学、合理、高效。重大专项办公室要成为一个直接对国务院及科技部、发改委和财政部“三部门”负责的机构，在具体科技重大专项事权（包括项目目标和方向、项目投资的范围与过程、项目实施的质量与效果等）归集上具有否决权和决定权，是代表国家的重大专项实施领导机构；在具体科技重大专项财权（包括概预算、预算执行、执行结果评价等）配置上实行归口管理，统一与财政部门协调、决策相关事项。

2.加强各项制度建设，成立国家科技重大专项监督评估委员会，对民口科技重大专项实施过程进行监督评估，及时掌握重大专项进展情况和经费使用情况，为决策提供参考依据。该委员会与重大专项办公室是相互独立的机构，分别对“三部门”负责，彼此之间有互通信息的责任和义务，并不定期地就项目组织实施中的分歧问题进行研究，形成共同意见的问题可以联合报告“三部门”，没有形成共同意见的问题可以单独报告给“三部门”。对于监督评估中发现的一些重大问题，监督评估委员会可以直接报告给国务院。监督评估委员会下设秘书，承担监督评估委员会具体组织和日常管理工作。

3.发挥独立的第三方评估机构、监理机构的作用，协助政府部门对科技重大专项实施进行阶段性评估、监督。监督评估委员会可以根据独立评估、监理机构的评估、监理报告，对重大专项的阶段目标、研究内容、技术路线和经费落实、使用情况提出调整意见。

	[评论人：宋永杰] 评论时间：2009-09-28 14:35:18
	房教授的担心是很有道理的。监管不到位或不科学就很难保证科技投入的效益,投入越大,浪费就越大。就如同用一根存在窟窿的水管输水，压力越大，漏得越多。监管没有理顺，审批项目尤其要慎重。

	[评论人：董全义] 评论时间：2009-10-18 10:50:26
	这么一个大项目国家在建立相应的监管体系，在精干行政，提高效率，政绩公开公平高效的时代可能不太可行，没有一个主职的监管机制可能难以实现有效的管理。国家重大资金的运作，审计是一个必然不缺的机制。成本控制由社会审计机制控制将比较合理。而利益与利润分配的合理合法化则应别论。科技投入将直接决定未来国家重大经济利益的再分配，其合理的法制保障与前期监管是非常重要的，对提高未来国家整体经济科技实力非常重要。为此应设立相应的科学决策评估委员会，委员会在参与未来经济利益合理规范的同时也成为其有力工作的一个部门或机构。这样可能能实现重大项目进程控制的高智力集团的柔性化控制利益。

	[评论人：王国雄] 评论时间：2009-12-24 02:59:02
	本人直接参与了专项的组织实施，存在的一些问题也是房教授所提及的。如何解决，尽快解决，是专项当务之急的大事。希望有机会跟房教授探讨。

[评论人：夏志栋] 评论时间：2010-03-16 23:56:27

房老师你好~ 读了你的博客后，有些问题想请教一下，我现在从事的是科技中介行业，也就是一些企业咨询公司，专门给一些企业申报国家无偿拨款项目，类似创新基金这类项目，不过我在申报中发现很多问题，有国家政策方面的 和企业本身还有我们这类申报公司在申报中的一些包装 关于这些问题 您怎么看待创新基金这个项目所带来的好处和弊端？

	[评论人：房汉廷] 评论时间：2010-03-18 14:57:48
	创新基金项目目前已经成为一大批中介公司赖以生存的基础。这种情况，不仅是我，而且基金的管理层也都有所发现。产生的根源有二：一是创新基金项目评审完全看材料，立项后也基本不检查、监督，所以留下了天然的漏洞；二是对科技中介公司缺乏基本的管理和监督，对其职业操守也失于监控，以致不良公司大量孽生。你是一个初入道者，反映的问题也非常好。目前国家科技计划管理确实进入了一个“悖论循环”的怪圈之中：程序越规范可能越不靠谱，而一些并不规范的管理，有时反更为真实。我们共同努力研究一些行之有效的办法吧，真正把国家的资金用到真正创新的人身上。