科研经费全过程管理的探讨(终稿)-《中国科技论坛》2009.11

科研经费全过程管理的探讨

Discussion about Entire Process Management of R&D Expenditure

摘要：对科研经费管理的全过程进行了识别和分析，将科研经费的全过程划分为科研经费的筹集、科研经费的分配、科研经费的支出、科研经费的结算四个过程，并对每个过程的特点和应注意的问题进行了探讨。

关键词：科研经费  全过程  管理

科研经费（本文指用于科学研究活动中以科研项目形式而发生的经费,不包括科研机构运行费和条件建设费用）是科研活动中必不可少的资源，也是管理部门和科研单位最为关注的资源，其管理的重要性不言而喻。科研经费的全过程管理指对科研经费从产生到耗尽的全过程进行识别和管理，科研经费管理的全过程主要包括以下四个分过程：科研经费的筹集过程、科研经费的分配过程、科研经费的支出过程、科研经费的结算过程。

1 科研经费的筹集过程

1.1科研经费的来源

科研经费的来源主要有：1.中央或地方政府的科研预算支出；2.企业的经营收入用于科研活动的经费支出；3. 事业单位的自有资金用于科研活动的经费支出；4.社会团体和个人的捐助；5.国际组织的资助等。在中国的科研经费中，政府和企业的投入居于绝对的主导地位，事业单位依靠国家政策和经营性收入自身积累的自有资金规模本就不大，能用于科研活动的就更少了，而社会团体和个人捐赠的科研经费以及国际组织资助的科研经费规模就更小了。

1.2过程的监管

由于政府和企业的科研经费投入居于绝对的主导地位，因此科研经费筹集过程监管的重点就是政府和企业科研经费的落实情况。政府的科研经费投入总量是反映国家对科技创新活动支持力度的重要数据，各国都将其作为反映本国科研活动的重要指标来进行统计，除统计绝对数值外，还评估其在国民生产总值或财政支出中的比例。企业的科研经费投入总量是反映企业对科技创新投入力度的重要数据，也是我国判别企业能否作为高新技术企业而享受减免税政策的重要指标之一。统计的数据和评估的结果在国际间和企业间具有一定的可比性，但一定要注意统计口径的一致性和统计数据的可靠性，还要考虑国情（尤其是货币的购买力）和企业特点的不同。

1.3注意问题

（1）R&D经费和科技经费的区分

科技活动除包括R&D活动外，还包括研究与试验发展成果应用（R&D成果应用）和技术推广与科技服务（STS），判别的准则是R&D活动具有创造性和新颖性，那些不具备创造性或新颖性的活动，如果是直接为研究与试验发展服务的，也就属于研究与试验发展活动^[1]。据此衡量，科研机构运行经费和科研条件建设经费一般也属于R&D活动费用，但若继续判断其属于R&D活动中的哪一类则存在一定困难。正如基础研究和应用研究存在交叉一样，R&D活动和R&D成果应用也会存在交叉，对于单纯性研究的科研单位两者区分很容易，对于既有科研又有民品的科研单位两者的区分就会有困难，而对于企业来说两者的区分就更困难了。2007年中国企业的研发经费中有96.1%都用于试验发展^[2]，其中究竟有多少是用于为创新而开展的R&D活动费用呢？

（2）政府科研经费的筹集额度

由于科研活动的不确定性，造成科研活动的消耗存在很大弹性，预算草案中的科研项目描述可申请的经费有可能偏差数倍以上，对其进行精确审核是很困难，因此通过汇编各个政府部门的科研经费预算想准确确定政府的科研经费投入预算是非常困难的^[3]。中国目前的预算编制水平和预算执行的严肃性与欧美等发达国家尚有一定差距，索性不如“避繁就简”，直接按国民生产总值或财政预算支出的一定比例直接确定政府科研经费的筹集额度，俄罗斯即是采用此种办法，联邦议会根据前一年全国整体经费情况确定第二年的科技经费预算比例^[4]。

（3）准确识别自筹经费

国科发财字[2005]462号文件《关于严肃财经纪律 规范国家科技计划课题经费使用和加强监管的通知》指出“在课题申请时，部分单位为争取课题经费，提供虚假配套承诺或将课题占用的房屋、仪器设备原值等列入配套，加大配套资金额度套取科技资金。在课题执行中，存在配套资金到位不及时、到位率低甚至不提供配套的情况，严重影响了课题研究活动的正常进行”。虚假的配套经费不仅影响到立项决策的科学性和科研结果的可靠性，也影响到统计结果的可靠性，因此需要对配套经费进行准确识别。来自于承研单位的经营性收入提留的自筹经费属于“增量”科研经费，统计时应包括该部分费用；而来自于承研单位以往或现有科研项目的收益、固定资产使用费、科研结余等方面的自筹经费属于“存量”科研经费，该部分经费已统计在原有的科研项目经费内，再进行统计就存在重复计算之嫌；而拿国家一个计划渠道的经费作为另一个国家计划项目的自筹经费情况就复杂一些，如拿科研机构的运行费、基本科研业务费、公益性行业科研经费来配套国家科技计划(基金等)的项目可能也说得过去，但是国家科技计划(基金等)内的不同项目间进行配套则明显是不合适的。

（4）切实落实企业的科研主体地位

    政府对科研的资助不要大包大揽，应向经济改革的“国退民进”一样，资助什么项目、资助到什么程度慎重选择，尤其是“无偿补助”式的资助，应更多地采用“企业自主贷款，国家补贴利息”的方式，而“风险投资”则基本上由市场来配置。企业和科研机构紧密合作的“产研结合”方式与企业和科研机构一体的“产研一体”方式都是促进科研成果迅速转化为生产力的有效手段，政府应切实落实企业的科研主体地位，积极推进“产研一体”和“产研结合”，在科研项目的立项方面和科研经费的投入方面更多以企业为主体，国家通过制定有效的税收政策、知识产权政策、市场竞争政策来保护企业开展科研活动的积极性和利益。从中国2007年R&D统计来看，2007年R&D经费中70.4%来源于企业，并且R&D经费的支出72.3%在企业，与欧美等国差别不大^[2]，从数据上看企业已经是国家科研活动的主体，但为什么我国科研成果的转换率和企业的科技竞争力仍不理想呢？

2 科研经费的分配过程

2.1科研经费分配的形式

主要形式有：按科研管理部门分配、按科研单位分配和按科研项目分配三种。按科研管理部门分配指国家有关科研管理部门上报年度科研预算，经批准后即可获得一定的科研经费支配权，部门分配往往是经费进一步分配的中间环节；按单位分配指国家直接拨付给某些科研单位的自主或半自主的科研经费，如基本科研业务费、公益性行业科研经费；按项目分配指科研单位通过申请科研项目从而获得一定资助，该形式为主要的经费分配形式，如国家科技计划(基金等)经费。

2.2过程的监管

该过程监管的重点是经费分配的公平性和合理性，经费分配的公平性和合理性是保证科研经费使用效益的基础，好的开始是成功的一半。“沟通障碍”是影响经费分配公平性和合理性的主要原因。所谓“沟通障碍”包含三层含义：（1）科研需求不能充分准确传递到科研管理部门或科研单位；（2）科研管理部门的规划和指南不能充分准确传递到科研单位（定向发布或准定向发布、发布渠道偏少造成）；（3）科研单位的技术能力和技术条件不能充分准确传递到科研管理部门或需求单位。

2.3注意问题

（1）重复投资和分散投资

“重复投资和分散投资”是一个困扰中国科技界 “老生常谈”的重要问题，国家也在尝试“建立部(局)际联席会议制度”来解决该问题，此种方法会有改善但难以根除，“重复投资和分散投资”的根源在于“条块分割、政出多门、计划渠道过多”。基础研究、应用研究与试验发展的划分不是泾渭分明的，所以多个管理部门即使有相对明确的资助范围也难免交叉；国防科技和民用科技的划分同样不是泾渭分明的，中国的国防科技体系相对封闭，开放程度不够，阻碍了国防科技和民用科技的交流；众多的科研单位分属于多个系统，沟通协调不便，中国的科研单位至少可以划分为中科院系统、教育部系统、国防科技系统、工业部门系统、省市科研系统、企业科研系统6个系统。建议合并国家有关部门的科研管理职能，部门分配只保留国家科技部、农业部、卫生部、解放军总装备部、国家基金委五个部门，农业科研和医疗卫生科研关系13亿人的基本民生问题，有必要直接由农业部和卫生部管理，部门分配渠道的集中可有效解决重复投资和分散投资的问题。美国政府的大部分联邦竞争性科研经费由联邦政府的健康与人类服务部（HHS）、美国国家科学基金会（NSF）、国防部（DOD）、能源部（DOE）、航空航天局（NASA）和农业部（USDA）等六大部门进行分配^[5]。

（2）规划和指南的公平性

规划和指南是确定资助项目的主要依据，保证其公平性是保证经费分配公平性的重要基础，规划和指南不能成为科研单位“跑马圈地”的工具，在没有发布前就被某些单位内定。目前有些规划和指南的编制过分依赖于基层科研单位，层层进行布置落实和汇编，缺乏对应用需求和学科发展的认真分析以及对宏观大局的考虑，“近水楼台”与“本位主义”倾向严重损害了规划和指南的公平性，进而影响到经费分配的公平性^[6]。规划可以看作是“战略”，而指南可以看作是“战术”，“战略”要宏观、有高度、具前瞻，需要战略科学家来编写，三院（中国科学院、中国工程院、中国社科院）院士堪当此重任，当然需要管理部门配合做好需求调研工作；“战术”则应有管理部门来主导，科研专家来辅助，将“战略”意图准确实现。

（3）项目经费预算的科学性

科研项目的经费预算审核是确定经费分配的直接依据，为使预算审核准确有效，首先需要有科学的、合理的、可操作的预算准则，其次需要对科研工作的消耗量有较准确的估计。由于科研活动的不确定性，科研活动的工作量和消耗量难以做到象生产活动一样精确估计，能够预算清楚70%左右就很难得了，因此预算审核不可过分苛求，过分苛求的预算只是一种纸面上的“数字游戏”。科研经费的支出可分为两类：一类为材料、设备、论证、外协等直接性消耗，一类为管理费、固定资产使用费、人员费等非科研直接消耗，对于直接性消耗和非直接性消耗可考虑采用不同的评估方法和管理手段，甚至采用两种分开的经费渠道，如前者进计划项目经费，后者进科研单位运行费。美国大学的科研活动成本就采取分类核算体制，即将直接成本和间接成本分别核算，当然其分类不太一样^[5]。“预算”过于专业化，将科研项目的“经费预算”改称“经费概算”更形象些；相应地可将科研项目的“经费决算”统称为“经费结算”。

（4）拨款的及时性

拨款不及时的问题困扰很多科研项目，拨款过程还出现一些问题，如挪用科研经费问题、年底剩余大量科研经费没有拨付等，采用“点对点信用拨付制”可有效解决这些问题，所谓“点对点”就是由财政部门按照科研管理部门报送的经批准的科研预算方案直接拨付给科研单位而不经过科研管理部门；所谓“信用拨付”指不采用货币形式拨付而采用信用额度拨付，科研单位在某一银行开列帐户，由财政部门以拨款文件担保可支出额度，信用额度不产生利息，不用于放贷，银行适当按比例收取管理费。另外平时做好科研项目储备、减少立项审查环节、提高预算审查和监督检查的有效性也是保障拨款及时性的有效措施。

3  科研经费的支出过程

3.1支出的原则性和灵活性

科研项目的经费概算是科研项目支出的直接依据，由于科研活动的不确定性，执行过程中需保持适当的原则性和灵活性，过于原则会妨碍科研活动的开展，过于灵活会妨碍概算的可信程度，因此在执行过程中需要“刚柔并济”，也就是概算是基本依据，在一定的偏差范围内可自行决定，超出此限度范围需要履行适当的审批程序。目前国家科技部的项目多规定预算自行调整以10%为限，而科工局和国家自然科学基金委的项目尚无明确规定，10%的控制对于3年以上周期的项目实际执行起来还是比较困难的，如果能再设置个5%左右的不可预见费进行调剂，可能更好一些，目前国防科技对于技术复杂、研制周期长、难度大的科研项目就允许列支约5%的不可预见费。实际执行过程中也可以整个项目的概算为基础，每年编制当年的经费使用计划，经科研单位或上级管理部门审批后作为当年支出的具体依据。

3.2过程的监管

该过程的监管是科研经费监管的重点，可结合科研项目的年度检查和中期评估进行，重点关注内控制度的合理性和有效性、数据的真实性、支出与概算的相符性。可采用的监管手段有：重点科研单位的财务负责人委派制；支出和概算的对应列表；使用网络手段使负责人和管理部门及时准确掌握项目经费的支出情况；计算机软件辅助监控；内部或外部审计监察等。

3.3注意问题

（1）国家、单位和个人利益的协调

国家、单位和个人三者利益的协调是关系科研人员积极性和科研经费效益的重要问题，科研活动中国家、单位和个人对于科研经费的关注焦点会有不同，国家关注科研经费投入能尽量产生最大的效益，单位关注科研经费对本单位发展的贡献，个人关注科研经费对个人发展和收入的贡献，三者利益需要进行科学合理地协调和分配。有必要对科研单位进行调整、整合，实施分级、分类管理，对重点科研单位（或叫国家级科研单位）提供足额的运行费用（或财政补助收入），将其管理费用和正式职工的工资性收入从科研经费中分离出来，提高科研经费中用于直接科研消耗的比重；对重点科研单位提供一定的自主科研经费，使其能对新兴领域快速反应并且能够开展前期探索提高立项质量；科研人员的收入尤其是奖金性收入国家政策不允许直接与科研经费多少挂钩，应该与其科研成果水平（文章、获奖等）和科研成果的经济价值（专利、技术转让等）挂钩。

（2）内控制度的合理性和有效性

承研单位的科研经费内控制度是保障科研经费合理使用的直接依据，内控制度应充分、准确的反映国家有关的科研经费管理要求，并结合单位自身特点具备很强的可操作性。内控制度中最关键的是管理办法和会计科目，因此对管理办法和会计科目进行审查和备案是必要的。检查其执行情况是经费检查的重点，而不要将检查重点仅仅放在数字上。检查的有效才能保障及时发现问题和及时更改，才能保证整体经费支出的合理性，因此切不可走过场，检查的结果应配套一定的奖惩措施，而且必须是言出必行的、不打折扣的。

（3）采购与分摊的合理性

科研经费的支出大部分用于采购工作，包括采购设备、材料、加工、技术服务等，因此对采购实施有效的管理也就对科研经费的主要支出实施了有效管理。科研单位采购管理制度的完备性、严谨性与执行的严肃性和有效性在经费支出过程中应重点考虑。管理费、人员费、固定资产使用费等一般采用分摊的办法，应注意分摊的合理性、分摊原则的固定性以及分摊费用的可复核性。同时一些科研课题需要使用课题组外的设施或设备，应注意收费的合理性。

（4）概算变更的审批记录

科研经费支出过程中难免要进行概算变更，关键是不能随意变更，必须符合有关规定并履行一定的审批程序，自行变更权限内的概算调整应由承研单位审批，超出自行变更范围内的概算调整应由上级单位审批。概算变更的审批程序应相对简化，避免审批时间过长影响科研活动的正常进行，必要时管理部门需要授权审批。过于频繁的概算变更则应责成承研单位分析原因并在今后的管理工作中注意纠正。为维护概算的严肃性，概算变更记录的审查应是经费检查和结算时的一个重点。

4 科研经费的结算过程

4.1结算的重要性

好的开始需要完美的结尾，科研经费的结算工作是检验科研经费管理的最终尺度，切不可重概算轻结算。科研经费的结算应由承研单位的财务部门出具数据、审计部门进行审核、科研人员解释概结算偏差原因，科研管理部门的相关机构进行审查。对于审查中发现的问题进行分析研究，判别是政策方面的问题还是执行方面的问题，以便对科研经费的管理工作进行改进。

4.2过程的监管

该过程监管的重点是结算的及时性和数据的准确性，如果年度检查深入，最终的结算审核相对就简单，如果年度检查肤浅，最终的结算审核就需要重点对待。监管的结果用于科研管理部门对科研单位和科研项目经费使用的评价，对评价结果进行收集、整理、入数据库，根据结果决定相应的奖惩措施。

4.3注意问题

（1）结算的及时性

现有的科研项目有项目验收前先进行经费验收的也有在项目验收同时进行经费验收的，但两者都无法及时准确地反映验收的费用以及后续文章发表、学术交流、报奖和专利、成果宣传等费用。结算的时间节点原则上讲是项目的结束时间，但有些科研项目的任务落实和拨款的不及时，因此要求项目按任务书规定的时间节点完成是不公平的，实际上就造成了项目实际结束的时间节点模糊，为经费结算的时间节点确定造成了困难。解决此问题首先需要科研管理部门以身作则，认真对待科研合同或任务书，及时落实任务和下拨经费以使科研活动顺利开展；另一方面可考虑将项目验收拆分为“研究内容验收”和“研究经费验收”两个部分（对于小额基金类项目不必如此，项目验收同时进行经费验收即可），“内容验收”在前、“经费验收”在后，内容没有完成，验收经费有何意义。“内容验收”原则上规定在项目执行周期结束3-6个月内进行验收，而“经费验收”则在“内容验收”通过后3-6个月进行，而且应包括对结余或超支经费的处理建议，“经费验收”通过后即可进行封帐和撤消项目号（章）的处理，科研管理部门根据两次验收的情况出具项目的最终验收意见，其中包括对节余或超支经费的处理决定，承研单位依据最终验收意见及时对节余或超支经费进行处理。

（2）结算的准确性

为保证结算的准确性，项目实施过程中的检查是必要的，及时发现问题及时纠正。承研单位的内部审计机构应积极主动对本单位科研经费的使用情况进行监察，能做到对大额经费项目一年监察一次、小额经费项目整个研究周期监察一次就很不错了。平时保证了数据的可靠，结算时就能很容易保证最终数据的可靠。结算报告应将概算数据与结算数据对应列出，并列表附上大额支出的描述（包括形成的固定资产的名称、编号等信息）以及概算变更的审批记录等。

（3）超支与节余经费的处理

项目结算时往往科研经费不是超支就是节余，刚好100%支出完毕的情况如凤毛麟角。超支问题，对于固定价格合同来说，超支不补由科研单位自己靠财政补助收入、延续相关的科研项目、自有资金等渠道消化；对于成本补偿合同，超支就需要上级管理部门进行审核确认而后进行补偿。节余问题，对于固定价格合同来说，就应该归科研单位所有成为单位的自有资金；对于成本补偿合同，原则上应退回科研管理部门，但考虑鼓励科研单位节约，可采用上交一定比例而留科研单位一部分的做法。超支和节余都不能超过一定的限度范围，否则要么是预算不准确，要么就是执行中不严肃。

（4）经验积累

科研经费管理水平的不断提高需要收集以往科研项目经费管理过程中的有关数据、问题和建议，惟有不断积累，才能为后续的经费管理改进提供坚实的基础，因此应重视科研经费管理经验的积累，管理部门应注意建立有效的沟通机制，倾听科研人员和下级管理部门对科研经费管理的意见，及时进行有效的政策解释和修订。

5 结束语

对科研经费管理的全过程进行识别是必要的，科研经费的筹集、分配、支出、结算是科研经费全过程管理中的重要分过程，针对不同过程的特点、要求和重点，采取有针对性的监管措施并辅之以相应的奖惩措施，将有效提高科研经费分配和使用的合理性，保证科研经费结算的准确性，促使科研经费发挥最大效益。积极积累科研经费管理全过程中的经验，不断提高科研经费管理的科学性和规范性，对于中国科研事业的发展是非常有益的。

参考文献：

[1] 中华人民共和国科学技术部  二〇〇七年十一月    科 技 统 计 辅 导 材 料  R

[2] http://www.sts.org.cn（中国科技统计） 中国科技统计数据（2008）  R

[3]宋永杰李金英 科研活动的不确定性及其管理 、科学学与科学技术管理、天津 、2009年、第5期增刊、P62、J

[4] http://www.globrand.com/2009/180709.shtml（全球品牌网）  刘文海  国外科研经费管理体制

[5] http://www.mof.gov.cn/jiaokewensi(中华人民共和国财政部教科文司) 政务信息>它山之石  美国、英国大学科研资助情况研究  R

[6] 宋永杰、科研项目全过程管理的思考 、中国科技论坛、北京 、2008年、第7期、P16、J

	[评论人：房汉廷] 评论时间：2009-11-20 09:15:42
	非常有价值的研究成果。下周是否有时间给我们做个报告？电话：13321127336，邮箱：fanght@most.cn

	[评论人：王禄德] 评论时间：2009-12-02 12:14:07
	美国有年度十大发明选评，中国为什么没有，没有选评依据吗？没有选评专家吗？不会建立十大发明的资助管理机制吗？大概不是吧。 是怕失掉管钱权吧？管钱是牵着钱的纲，纲举目张。

	[评论人：王国雄] 评论时间：2009-12-31 11:39:40
	很好的文章，能不能提供word或者pdf文档以便下载

	[评论人：宋永杰] 评论时间：2010-01-05 16:31:35
	谢谢,需要电子版本可与我信箱联系,syj@ciae.ac.cn.