房汉廷中国科学技术发展战略研究院
| 创建时间： | 2008-07-03 |
| 最后更新时间： | 2015-05-23 |
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为 创 新 减 税为 创 新 减 税 ——解读新版高新技术企业认定管理办法 科技部战略研究院科技投资研究所 房汉廷
编前语:新版高新技术企业认定管理办法颁行后,引起很多争论和争议。不解者有之，起哄者有之，欣喜者有之，骂娘者也有之。作为一个新政策的亲历者，觉得确有必要做一点澄清工作。因此，这几天写了这篇短稿。
“06”共识 2008年4月，科技部、财政部和国家税务总局联合发布了新版《高新技术企业认定管理办法》（以下简称《新办法》），7月又发布了相应的《指引》，而 科技部、财政部与国家税务总局，为一个新修订的管理办法如此兴师动众，在以往的新规颁行之际并不多见。是什么让这几个国家政策制定和实施部门，在高新技术企业认定管理工作中达成高度共识呢？ 当然，话还要从2006年发布的《2006—2020中国科学技术发展规划纲要》说起。《纲要》基于我国的情况和国际经济发展的潮流，适时地提出了“建设创新型国家”的目标。这个目标是实现中华民族伟大复兴的具体制度性安排，一切政策的出发点和归宿点必须以此展开。 如何建设创新型国家呢？《纲要》也给出了明确的路径安排和实施主体。换言之，要实现建设创新型国家的大目标，必须走自主创新道路，而构建自主创新的重要基石就是“建立以企业为主体，产学研紧密结合的技术创新体系”。 企业技术创新能力从何而来？企业整合高校、研究院所创新资源的能力从何而来？国际、国内过往的经验已经充分证明——只有企业成为真正的研发投入主体和研发活动主体，企业才会成为真正的创新主体，技术创新活动才会成为财富凝成的基础和动力机制。 怎样激励企业成为研发投入主体、研发活动主体呢？不二法门有两条：一是让企业确实看到和尝到创新带来的财富增长效应，二是让企业减轻或减少创新活动的风险。因此，《纲要》配套政策中提出了三大激励企业增加研发投入和研发活动的税收政策。即给予企业研发投入150%税前抵扣、对企业研发设备给予快速折旧和给予获得高新技术企业资格的企业15%的税收优惠税率。 滋上，就是“06共识”的由来及形成。 立论之争 高新技术企业认定并不是一项新政策，从20世纪90年代初就开始在我国的高新区实施，后来又扩展到整个高新技术产业领域，至2007年底已经有56000多家企业获得了高新技术企业资格。 既然是已有的政策，为何又被称为创新政策呢？作为亲自参与中长期科技发展规划战略研究、规划纲要制订、配套政策起草和《新办法》研究的笔者，对此有着深刻的感受。一言以蔽之，《新办法》的形成与《旧办法》的废止，实际是立论基础的改变。这些差异可以从以下两点比对中加以甄别。 1.从产品目录到研发投入的变化。《旧办法》认定的依据是“高新技术产品目录”，凡列入其上并达到一定量级的企业即获得高新技术企业资格。因此，《旧办法》认定的高新技术企业，出现了很多没有研发投入和研发活动的企业。失去了创新源头的企业还能有创新能力吗？于是，《新办法》坚决摒弃了“产品目录”的老路，把有无研发投入和研发活动界定为认定高新技术企业的第一要义。 2.从产品领域到技术领域的变化。《旧办法》认定的依据是“高新技术产品领域”，凡落入其领域的即有可能成为高新技术企业。这样政策实施的结果，是使一大批跨国公司在中国的生产型工厂成了高新技术企业，而传统产业的技术创新活动和现代服务业被排斥在外。这种政策导向使我国成为制造业大国的同时，也陷入了“中国创造”匮乏的境地。《新办法》观察、关注到了这个问题的严重性。为此，《新办法》把企业创新活动的领域从产品转变为技术，不仅保留了对原有高新技术产业领域创新企业的支持，而且把传统产业利用高新技术的创新活动和现代服务业的创新活动也纳入了创新政策支持范围。 创新亮点 《新办法》相较《旧办法》创新之处很多。 1.目标创新。《新办法》突出企业技术创新主体地位，只要企业的创新行为和创新结果达到某种约定高度即可获得高新技术企业资格。如小企业研发投入强度达到6%，中等企业研发投入强度达到4%，大企业研发投入强度达到3%的规定，就突出地体现对企业研发投入的重视。因此，《新办法》是一个激励企业进行创新的措施，只有创新的企业才有资格获得国家的税收优惠。 2.体制创新。《新办法》既继承了《旧办法》以科技系统为主的认定系统，又在体制上进行了充分的创新。这次的一个重要看点，是科技、财政、税收三家一起研究方案，一起组织实施，一起进行评价。以往高新技术企业认定工作仅仅局限在科技部系统一家，财政、税收部门没有介入，很大程度上影响了科技税收政策的落实，也在一定程度上软化了高新技术企业的门槛指标。《新办法》所实施的新体制，不仅有效地维护了认定工作的严肃性，也非常有利于使国家的税收政策落实到实处。 3.机制创新。《新办法》从组织机制、管理机制和运作机制等多方面进行了创新。组织上，成立了科技、财政、税收三部门组成的领导小组和办公室，在顶层设计上突出了协调与评价功能；管理上，突出了科技定事、财政定财、税务落实的连动机制，消除了事权、财权相互掣肘的可能；运作上，三方共同聘用合格的中介机构，对拟申请认定的高新技术企业进行辅导和核定，突破了以往政府单独定事的套路，更有利于高新技术企业认定工作的客观、公正和专业。 4.工具创新。《新办法》在工具上也有很多可圈可点的地方，其中最突出的是研发辅助帐的设立，为研发投入的归集提供了明确的依据。企业研发费用的核算历来是认定工作的一个难点，一是标准模糊，二是范围模糊。《新办法》通过辅助帐的方式有效地解决了这个问题。它通过七项企业内部费用和一项委托外部费用，把企业的研发费用基本界定清楚。这个辅助帐有几点创新需要注意：一是一笔投入可以算两次投入。即委托外部企业进行技术开发时，委托者和被委托者均可将此笔资金计入研发投入，前者突出的是投入主体，后者突出的是研发活动主体。二是企业接受的国家科技计划投入同样可计入企业研发投入，鼓励企业更多地承担国家科研任务。三是强调企业委托外部研发部分必须有60%是在本土完成，目的是让更多的国内研发型企业和机构接到委托定单。 激励效果 尽管《新办法》刚进入实施阶段，但其将产生的政策效果已经有所体现。 1.企业技术创新主体地位进一步凸显。以往的一些企业激励政策多数属于“口惠而实不至”，企业对增加研发投入和开展研发活动积极性不高。《新办法》不仅使高新技术企业的所得税率比一般企业低40%，而且只要认定就可以落实。因此，企业即使不为创新考虑，也会为利润考虑增加研发投入。 2.创新企业的挤出效应将逐步到位。《新办法》激励的是企业创新，排斥的自然是企业的不创新。因此，随着新规的实施，一些没有研发投入、研发活动或其强度达不到标准的所谓“高新技术企业”，将被排斥在门槛之外，不再偏得国家税收优惠；而那些产品原来并不在高新技术产品目录的企业，将因其研发投入和研发活动以及研发活动结果的优秀，被逐渐认定为高新技术企业，切实享受到国家的税收优惠。可以预见，随着过渡期的结束，因挤出效应的增强，真正的创新型企业将成为一个庞大的创新群体。 3.创新成果财富化效果将不断彰显。《新办法》实际上是对企业过往创新行为的一种肯定，并不是一次定终身的安排。第一个三年期，实际是对已经发生的投入强度、研发活动程度以及成果应用效果进行的认定，所以只给三年的优惠期；第二个三年（复核成功）期，则需要企业从被认定之日起还要有持续的相应的创新行为，才可能获得持续资格；而两个三年期结束则必须按初始程序重新认定。这种规定，就可以保证企业的创新连续性以及企业对创新成果应用的连续性，创新对企业的财富贡献以及对全社会的财富贡献也可以由此得到彰显。 |
办法很好，就怕执行过程中打折扣和偏差，再好的制度也是需要人去执行的，而许多执行的人对文件的认识很难达到编写者的高度。