关于科技管理系统性的探讨(修改稿)-中国科技财富2010第4期

国家科技管理系统结构图

关于科技管理系统性的探讨

（中国原子能科学研究院，宋永杰，2010年3月）

摘要：任何事物都是以系统的方式而存在，系统具有“结构性、层次性、开放性、整体性”四个特征。在对科技管理系统的“开放性、整体性、层次性、结构性”进行分析的过程中，探讨了科技管理系统的构成框架和调整思路。

任何事物都不是孤立存在的，总会和某些紧密联系的事物构成一个相对独立的系统，系统性是事物存在的一个基本方式。“管理的系统方法”指“将相互关联的过程作为系统加以识别、理解和管理”，该方法不仅是ISO9000族质量管理体系的八项原则之一，同时也是所有管理工作的原则之一^[1]。科技管理同样是以系统的方式存在，科学分析其结构和规律，对于认识科技管理系统中存在的问题进而提出针对性的改进措施具有重要意义。

1. 系统的特征

现代系统科学认为，系统具有如下特征：

（1）结构性， 指组成系统的诸要素及其相互结合的方式。任何系统都有相对稳定的结构，系统的结构性要求我们优化结构，以实现整体的最佳功能。系统的结构性是影响系统的整体性功能发挥的关键因素。

（2）层次性， 指系统和要素（子系统）之间的地位、等级和相互关系。多数系统都可以再细分成若干子系统，从而形成一张具有层次的系统网。系统的层次性要求我们重视其动态有序性，以保持结构的相当稳定性。

（3）开放性， 是指系统与周围环境的关系。系统是相对的而不是绝对的，是受周围环境影响而不是孤立于周围环境的，系统的开放性要求我们重视并善于利用外部条件，努力创造良好的外部环境。

（4）整体性， 是指系统和要素的关系。 系统最显著的特征是整体性，系统不是组成要素的机械堆积，而是有机地组织起来的，要素之间通过相互联系和相互作用，产生出某种协同效应，形成了特定的结构，这样就会使系统在复杂的相互作用中表现出统一性和协同性，从而使系统表现出整体性的功能。系统的整体性要求我们观察和处理问题要着眼于有机整体^[2]。

2.  科技管理的系统性

    科技管理可以形成一个系统，这点容易达成共识，但科技管理系统的构成要素、各要素之间的层次与作用形式、科技管理系统与外部环境之间的关系、科技管理系统的整体性功能如何有效发挥等问题就是“仁者见仁、智者见智”了。本文尝试从系统的“四性（开放性、整体性、层次性和结构性）”出发来探讨科技管理的系统性。

2. 1科技管理系统的“开放性”

科技管理系统是社会管理系统中的一个子系统，依据“开放性”特点，科技管理系统不会是“风吹不透雨打不透的象牙塔”，必然会受到社会管理系统中其他子系统所营造的外部环境的影响，对其外部环境状况具有直接影响的子系统有：行政管理、教育管理、经济管理、国防管理，行政管理和教育管理的影响主要作用于“人”而经济管理和国防管理的影响主要作用于“项目”。行政管理系统在维系政府机关运转的同时还引领着社会核心价值观和道德规范的建设，科技界的一些不端行为如责任感弱、损公肥私、弄虚作假、个人利益至上、浮躁浮夸等，其根源就在于社会核心价值观和道德规范的弱化或缺失，因此解决科技不端行为除了科技管理系统自身的努力之外，决不可忽视行政管理系统的影响，欲治民先治官，官员和政府是社会道德建设的倡导者、维护者和表率者。科技水平的竞争在一定程度上表现为科技人员水平的竞争，而教育管理系统对于科技人员的智力开发、道德培养、科学精神培养起着至关重要的作用，科技水平和教育水平往往是相称的，没有高水平的教育很难有高水平的科技，已有不少专家在反思我国的教育体系、在思考为建设创新型国家教育应该如何改革。经济建设和国防建设是科技活动的最终目的，需求牵引往往是科研项目立项所首要考虑的问题，因此需求调查的深度、对需求的科学分析、申请项目对解决需求的关联度、预期成果对解决需求的满足度是影响立项效果的关键。科技成果惟有经过应用才能发挥其最终价值，应用时经济建设往往是“经济性优先”而国防建设往往是“先进性优先”，多数科技成果是通过企业的生产而得到应用的，因此“产研一体”和“产研结合（或产学研结合）”必然是最有效的两条途径。“产研一体”的关键在于保护企业开展科技活动的积极性和收益，对企业的科技活动进行减免税或贷款担保、保护企业的知识产权，维护公平合理的市场秩序等都是有效措施，也可直接对企业的研发活动进行经费补助，但应注意：合理界定政府资助领域和范围、准确选择最优受资助单位、准确审核自筹经费、合理划分最终权益等。“产研结合”的关键在于生产单位、研究单位和研究人员能够有合理的利益分配，利益分配需要建立在对科技成果的成熟度准确评估、对科技成果经济价值的准确评估和对科研人员个人贡献的准确评估基础上，而充分利用互联网的强大沟通能力，促使产研直接联系与结合要比科技管理部门牵线搭桥更简单、有效。

2. 2科技管理系统的“整体性”

 “整体性”要求从整体的高度来考察和把握科技管理系统，不能“只见树木不见森林”，需要对组成科技管理系统的要素进行有机整合而不能机械堆砌。国家中长期科学和技术发展规划纲要 (2006━2020年)所指出的“各方面科技力量自成体系、分散重复，科技宏观管理各自为政” 的问题，其根源就在于“科技管理系统的整体性不完善”。

    从整体性的高度来衡量，国家开展科技活动的目的可归纳为5个方面：保持经济的繁荣和持续发展、保障国家安全、提高国民的健康水平、提高社会管理的能力、探索自然规律增加人类知识，据此需开展民用科技、国防科技、医疗科技、人文与社会科学、纯基础自然科学等5个方面的研究，这5个方面的研究工作各自有一些独特之处，如：民用科技的经济优先和利益专有性、国防科技的性能优先和保密性、纯基础自然科学的探索性和公开性、医疗科技的社会福利性、人文与社会科学的复杂性和结果的半主观性，等等，从而造成管理方法和侧重点也会有所不同，考虑我国现有的科技管理体系和管理水平，若设置5个国家科技管理部门：科技部、国防部、卫生部、国家社会科学基金委员会（目前设置有“全国哲学社会科学规划办公室”）、国家自然科学基金委员会分别对应管理5个方面的科技工作，现有各部委的科技管理职能按以上5个部门进行归集，科技部等5个科技管理部门严格按照界定的范围来管理，会使得国家科技管理部门的分工更明确、管理更有针对性也更有效。目前存在一种趋势：原来的非科研管理部门积极向国家争取设置科研计划渠道，而原有的科研管理部门积极向外拓展管理范围，在一定程度上造成了管理混乱和管理交叉，影响了管理的效率和效果。为加强5个科技管理部门之间的统筹和协调，可在国务院成立国家科教领导小组的日常办事机构——国家科教工作办公室，作为国家顶层科技管理机构，负责编制国家的基本科技政策、审核国家科技发展规划、统筹全国科技资源、协调管理部门争议等，其主任也可叫做国家科技顾问。国防科技目前主要集中于隶属于中央军委的总装备部和隶属于工信部的国防科工局，若能都集中于国防部，总装备部只负责提出装备建设的需求和采购，则基本上所有的国家科技管理职能都归集于国务院的管理范畴，对于科技管理系统的整体性和军民科技的融合是很有益处的。

  为提高国家科技发展规划的宏观性和科学性，由中国科学院和中国工程院以两院的院士为主直接编写科技发展规划（中国社科院编制社科发展规划）要比科技管理部门组织专家编写或科技管理部门层层布置分解规划编制任务而后进行汇编更有效、更宏观。为提高规划的科学性，规划的周期宜固定化，如每10年一个“中长期规划”、每5年一个“XX五规划”，规划周期的固定有利于合理安排规划编制时间和准确评估规划实施效果，规划应从国家的需求和经费规模层面落实“有所为、有所不为”的精神，不能大而全，同时科技管理部门应配合做好需求调查（经济、国防、医疗等领域）和国内研究现状收集（尤其是已资助项目的进展和结果），以提高规划的针对性和科学性。

 科技部等5个科技管理部门依据“XX五规划”来编制项目申报指南，此时科研单位可以通过“项目建议书”的形式向管理部门提出建议列入指南的项目，科技管理部门审核认可的项目可列入项目申报指南草案（数量不宜太多，只起查遗补缺的作用），指南草案经规划编制部门审核认可，然后公开发布或在保密许可的最大范围内公布，尽量减少定向发布的项目，尽量避免某些科研单位在规划和指南中已事先“跑好马、圈好地”的情况，以保证申请的公平性，科研单位依据项目申报指南填写申请书进行项目申请。该项目申请流程类似于目前国家自然科学基金委的项目申请流程。

从科技管理部门的科技预算来确定国家的整体性的科技经费需求是不容易的，因为科技预算中必然要包括开展R&D活动的经费，而R&D活动所具有的不确定性必然会造成所需经费的不确定性，并且其不确定性的程度是较难估计的^[3]。部门预算又往往建立在对基层科研单位预算的审核汇编基础上，而基层科研单位的科研项目预算往往大又全，准确审核十分不易。既然从部分到整体不容易确定国家R&D活动需要的经费，那就反其道而行之，从整体到部分地确定国家R&D活动需要的经费，也就是从中央政府的财政预算支出中直接按一定比例确定R&D活动所能提供的经费额度，然后按照一定比例分配给科技部、国防部等5个科技管理部门，由这5个部门依据各自的指南进行二次分配，省级地方政府也可按此方法确定本地区R&D活动的经费筹集额度，而后由科技厅通过项目资助来分配。

2. 3科技管理系统的“层次性”

2.3.1管理的层次性

科技管理具有层次性，宏观科技管理和微观科技管理是比较容易想到的层次，宏观一般指国家层面的，微观一般指科技机构层面的，而省（部）级层面的管理，可以称之为中观科技管理。地市和县级的科技活动以信息收集和成果推广为主，自主确定和支持开展的R&D活动较少，不单独作为一个层次来讨论。关注科技管理系统的层次性，也就是要识别宏观、中观与微观科技管理各自的定位以及分析三者之间的关系。

宏观科技管理集中于：国家科技发展战略的确定，国家科技管理政策的制定，国家科技发展规划的制定，科技管理系统与其他管理系统之间的协调，资助对国家发展具有重大意义的科研项目，推进科技成果的使用和知识产权的保护，进行国际交流与合作等。

中观科技管理集中于：确定本地区的科技发展战略和规划，制定本地区的科技管理制度，独立资助或配合国家资助本地区的特色科技或优势科技领域，科技需求的调查以及科技成果的推广应用等。

微观科技管理集中于：充分发挥科技人员的积极性和创造性，组织项目的实施，保障项目按时保质保量地完成，收集本单位的科技成果，促进科技经费的高效使用等。

宏观与中观的协调：除科技部等5个科技管理部委外，其他部委不再付予设立科技计划直接向财政部申请经费的权利，可在其内部设置科技联系司（处），负责本部门的科技需求调查、科技成果推介、科技成果经济性评价等工作。财政部也不再直接对科研单位的财政补助收入和运行费进行审批，由科技部等5个科技管理部门审批报财政部拨付，而经费由财政部经国库拨付系统直接拨给科研单位。为提高各部委管理的科学性和有效性，各部委可下设若干研究型事业单位，在其行政预算经费中预留一定科研费用，用于开展本部委的发展战略、规划和政策等方面的软科学研究。

宏观与微观的协调：宏观应为微观的管理活动创造有利的外部环境，不要过分干预微观的管理工作，尤其是科研活动的具体实施过程；宏观的任务到微观后往往是分解落实的，宏观对科研项目的检查以“合唱”为主，而微观对科研项目的检查应以“独唱”为主，惟有“单独吹芋”才能使“南郭先生”无处藏身。宏观不能将规划或指南编制任务交给微观（有将规划委托基层科研单位的情况），编制过程中适当听取微观意见，但应坚持宏观的绝对地位；宏观应注意收集微观在政策执行中存在的问题与建议，并适时进行修订；微观实施的制度应完备并符合宏观的有关政策，必要时可采用微观向宏观备案管理制度的方法。中观与微观的协调和宏观与微观的协调相仿，为加强不同层次之间的联系并提高管理效率和效果，应注重采用信息技术（如计算机辅助管理技术，简称CAM）。至于宏观是否需要一定经过中观来管理微观的问题，可具体问题具体分析，但原则是“尽量减少管理层次”，过多地将时间和精力花费在中间环节是不可取的。

2.3.2经费的层次性

宏观资助经费可主要分为四类：科研项目资助经费、条件建设项目资助经费（购置大型设备、技术改造、工程建设等）、财政补助经费（主要用于补助职工经费与离退休经费）、科研事业费（包括大型设施运行费、公共开支、单位自主科研费、房屋维修等）。在给予科研单位一定自主科研经费的同时，取消宏观层面部分小基金项目（如主任基金、预先研究基金等）的资助计划、减少部分小项目（如自然基金面上项目）的资助数量，小项目由科研单位利用自主科研经费自行资助。宏观层面不再采用杰出青年、创新团队等人才资助计划，其资助计划纳入按项目资助计划，而微观可以设置人才资助经费，用于新引进人才的启动经费和优秀人才（团队）的配套经费，由科研单位自主确定对人才或团队的支持。

科研项目资助计划可按资助金额分为：一般、重点、重大、专项（自然基金和社科基金可不设专项）四个级别，一般项目周期不超过3年，其他项目3-5年；明确各级别的经费控制额度，有助于提高申请时的针对性和准确性，如一般项目经费不超过200万，重点项目经费不超过1000万，重大项目经费不超过5000万（自然基金和社科基金项目的资助额度可相应减半），而专项项目经费一般不超过2亿，除非是象大飞机这样的项目。大项目一定是有机、紧密结合而成的，不能是一堆小项目拼凑成的。科研项目的经费资助额度过大，容易和条件建设项目资助计划冲突，因为科研项目的经费需求多往往是由购置大型设备或进行技术改造造成的，科研项目和条件建设项目适当分开并协调配合对于资金的使用和管理是有益的。

2.3.3科研机构的层次性

我国科研单位有2万多个，不进行分层区别管理，眉毛胡子一把抓，势必影响管理的效果，目前实施的国家（国防）重点实验室、国家实验室制度，由于实验室和依托单位的关系不易理顺，造成依托单位的管理更加复杂化了，可仿效美国设立国家研究机构、省部研究机构、高校研究机构、企业研究机构、自营研究机构等。教育部的管理集中于教育方面，高校内的研究项目直接对其提供资助的部门负责。中科院在其科技管理职能与科技部合并后，下属科研机构或转变为国家研究机构或转变为省部研究机构或企业研究机构。不同类别的研究机构实行区别管理，在人事方面、项目方面、待遇方面、自主权等方面实行不同的策略。

2. 4科技管理系统的“结构性”

    在探讨了科技管理系统的开放性、整体性、层次性的基础上，可以对科技管理系统的结构性进行探讨，科技管理系统的结构性主要需解决科技管理的机构、层次和关系。科技管理系统的结构很复杂，若想考虑全面并不容易，本文主要围绕R&D活动的管理做些尝试。

依据前文划分的五个科技管理方面，需要对现有的科技管理机构和职能进行调整，如：中科院的科技管理职能并入科技部，科技部医疗科技管理职能划归卫生部，科技部的软科学管理职能和国家自然基金委管理学部职能划归国家社会科学基金委员会，国防科工局军工科技管理职能和总装备部科技管理职能划归国防部。

为加强各部科技管理活动与经济建设或国防建设的衔接，科技管理部门的内部机构可按应用领域来设置，如科技部下设能源科技司、农业科技司、高新技术司等，国防部下设空军装备司、海军装备司、二炮装备司、通用装备司等。为加强科技成果的收集、交流、评估和推广，在各科技管理部门设置专门的成果管理机构是必要的。若将科协承担的学会管理职能、学术交流职能、科普职能统一纳入科技部（厅）的管理范围，也许更有利。

基于对科技管理系统的开放性、整体性、层次性、结构性探讨的基础上，绘制成如下的国家科技系统结构图。

3. 科技管理系统的国际可比性

科技管理活动在各个国家之间具有一定的共性，因此科技管理系统具有一定的国际可比性，但一定应注意各国国情的不同，不可盲目照搬国外的某些做法，拿来使用时应注意和我国国情结合。如美国国家科学基金会成立于1950年，在此之前可以说没有归口的科技管理部门，科技管理分散在国防部、能源部、国家航空航天局、卫生部等部门，而我国已有科技部、基金委、科工局、中科院等专门科技管理部门，再将科技管理职能分散到其他部门，可能会使“重复投资、分散投资、部门分割”的问题变得更严重。另外美国的政府机构组成比较固定而且其管理水平尤其是经费的预决算管理水平较高，并且其社会的诚信水平和保障水平也较高，忽视这些差异的比对和参照是不妥当的。

4. 结论

科技管理是一个有机的系统，具有“开放性、整体性、层次性、结构性”四个特征，对其四个特征和国际比对性进行分析有助于了解我国现行科技管理体系的弊端，进而有针对性地提出调整思路以提高科技管理的能力和水平。

参考文献：

[1] 2006年中国质量协会.全面质量管理（第二版）[M].北京：中国科学技术出版社，2006年，P28.

[2] 栾玉广．自然辩证法原理[M]．合肥：中国科技大学出版社。1997年

[3] 宋永杰 李金英 科研活动的不确定性及其管理 、科学学与科学技术管理、天津 、2009年、第5期增刊、P62、J