30年来中国国际科技合作战略和政策演变

1978年，我国政府做出了改革开放的重大决策，在加大经济对外开放的同时，把加强国际科技合作当作国家科技事业发展的一项重要任务来抓。之后，我国出台了一系列政策和措施，按照“平等互利、成果共享、保护知识产权、遵从国际惯例”的原则，以双边、多边、官民并举等形式，深入广泛地开展国际科技合作。在政府的大力引导和支持下，我国的国际科技合作与交流蓬勃发展，已由改革开放初期的人员一般往来，后来的项目合作发展到当前的以我为主、全方位、多层次、宽领域的国际科技合作形势。

一般说来，改革开放以来我国的国际科技合作战略和政策的演变可分为三个阶段：1978-1985年，恢复国际科技合作事业；1985-2000年，全面开展国际科技合作；2000年至今，互利共赢地开展国际科技合作。

一、第一阶段（1978-1985年）：恢复国际科技合作事业

改革开放以前，我国与外国政府间科技合作与交流主要是与第三世界和一些东欧国家进行，与发达国家之间只有少量的民间交流项目。这期间开展的国际科技合作主要是在文化大革命之前开展的。文化大革命期间，我国科技事业遭受重创，国际科技合作处于低谷。

1976年10月，历时10年之久的“文化大革命”结束。“文化大革命”10年，正是世界新技术革命迅猛发展的10年。中国人从10年噩梦中醒来，发现外面的世界已经发生了翻天覆地的变化。这时，中国改革开放的总设计师邓小平及时做出了改革开放的英明决策，并提出要大力发展国际科技合作和交流。中国的中国国际科技合作事业进入恢复阶段。

1978年3月，全国科学大会在北京隆重召开，邓小平在大会上指出：“提高我国的科学技术水平，当然必须坚持独立自主、自力更生的方针。但是，独立自主不是闭关自守，自力更生不是盲目排外。我们要积极开展国际学术交流活动，加强同世界各国科学界的友好往来和合作关系。”①在1978年召开的全国科学大会上，我国通过了《1978—1985 年全国科学技术发展规划纲要》，提出了要“加强国际科技合作和技术交流”。规划纲要提出：要“邀请外国科学家、工程技术专家来华讲学”，“加强我驻外机构的科技调研工作”，“积极参加国际学术组织和国际学术会议等学术活动”，“积极地、有计划地派遣科学技术人员等出国学习、进修、考察”等。②

在此时期，我国确定了该阶段国际科技合作的具体方针，调整了对科技外事工作的归口管理，建立了引进人才工作管理体制，加强了驻外机构的科技调研。

（1）国际科技合作的方针

1978年8月，我国召开了全国第一次科技外事工作会议，提出要“解放思想，全面开展对外科技活动”的科技合作方针。1981年8月召开的第二次全国科技外事工作会议修订了对外科技合作与交流的方针，即：“在独立自主、自力更生的前提下从国内实际情况出发，讲求实效，认真学习各国对我国适用的先进科学技术和科技管理经验，积极、稳妥、深入、扎实地开展国际科技合作与交流活动，为发展我国国民经济和科学技术服务。”这一方针在第一次外事工作会议提出要求解放思想，开展活动的基础上向深入、扎实的方向前进了一步。

（2）科技外事工作归口管理体制的调整

文化大革命之前，我国的国际科技合作由国家科学技术委员会负责管理。文化大革命期间，科技工作秩序和业务被破坏和打乱，国家科学技术委员会并入中国科学院，有关与第三世界国家及苏联、东欧国家的科技合作工作归对外经济联络委员会归口管理，有关参加国际科技会议事项由外交部管理，有关与西方的民间科技交流由中国科学院管理。这种分散管理的局面既不利于国内的协调管理，也不利于统一对外，外交部率先将参加国际科技会议事项交回国家科委。1979年，对外经济联络委员会行文国家科学技术委员会（1977年，中共中央批准重新建立国家科学技术委员会），提出把归口管理的外事工作移交给国家科学技术委员会。经过国务院的协调，1984年7月，国家科学技术委员会开始负责全国科技外事工作的计划协调、管理和统一对外，各主管部门和各省、自治区分别按专业和地区组织项目的管理。③

（3）人才引进工作管理体制的建立

1983年7月，邓小平同志提出“要利用国外智力，请一些外国人来参加我们的重点建设以及各方面的建设”。同年8月，中共中央、国务院联合发出《关于引进国外智力以利四化建设的决定》。9月，国务院颁发《关于引进国外人才工作的暂行规定》。为了加强人才引进工作，决定成立中央引进国外智力工作领导小组，下设办公室。1988年，中央国家机关进一步实行机构改革，撤销中央引进国外智力工作领导小组，成立国务院引进智力工作领导小组，办公室设在国务院外国专家局。其工作任务除了为履行合同来华进行技术服务的外国经济技术专家和进行短期科技交流活动的专家服务之外，全国聘请外国技术、管理、文教专家的计划以及工商企业与经济管理部门派遣出国实习、培训人员的计划也统一由外国专家局归口审批，并组织实施。1993年，国务院精简直属机构，取消国务院引进智力工作领导小组及其办公室，其工作任务由国家外国专家局负责，受人事部领导。

（4）驻外科技机构管理体制的调整

在此期间，驻外科技干部的归口派遣业务也从中国科学院移交给国家科学技术委员会管理。为此，国家科学技术委员会于1978年3月与中国科学院、外交部联合发布了《关于驻外科技干部派遣和管理由国家科委归口管理的通知》。国家科学技术委员会经与外交部、对外贸易部商量，决定在我国一些驻外使领馆设立科技处或科技组。第一批先在驻英、法、德、日四个使馆和驻美联络处设立科技处，在驻其他西方国家的使馆设立科技组。之后逐步扩大驻外网点，在我国驻苏、捷、波、民德、印度以及巴西使馆设立了科技处。

在政策的大力推动下，我国国际科技合作从文化大革命的重创中逐步恢复过来，恢复了与苏联的科技合作关系，与东欧国家的科技合作从恢复开始走向稳定发展，与联合国系统机构等国际科技组织之间的科技合作和交流有了较大的发展，同时，与西方发达国家政府间的科技合作也开始进行。

二、第二阶段（1985-2000年）：全面开展国际科技合作

随着我国对外开放的扩大，我国的国际科技合作进一步发展和扩大。为进一步促进国际科技合作事业，完善和规范我国国际科技合作体系，我国出台了一系列国际科技合作政策和措施。

1986年出台的中长期科技发展规划《1986—2000年科技发展规划》提出了进一步加强国际科技合作和技术引进的政策措施，指出要应进一步抓紧组织制定统一的技术引进政策和规划，切实加强技贸结合，要特别重视引进软件，使引进技术和引进人才相辅相成。④

在这一时期，我国国际科技合作政策进一步加强和规范了技术引进工作；加强对合办研究开发机构的指导和管理；做出了积极加入国际科技组织的决定；规范了国际科技合作交流中的知识产权保护问题；切实加强了技贸结合，大力推进中国科技产品和技术出口。

（1）加强和规范技术的引进和吸收工作

随着我国的改革开放，西方国家视我国为潜在的原料供应基地和产品销售市场，积极开拓对中国的贸易，并希望以科技合作为渠道来发展贸易关系，我国出现了引进西方设备和技术的高潮。为进一步加强和规范我国的技术引进和吸收工作，1985年，国务院出台了《技术引进合同管理条例》和《中华人民共和国技术引进合同鼓励条例实施细则》，1988年，对外经济贸易部发布《签订与审批技术引进合同指导原则》和《中华人民共和国技术引进合同管理条例实施细则》。同时，为加强引进技术的消化吸收，1986年，国务院出台《引进技术消化吸收工作条例》，1986年，国家经济贸易委员会启动“引进技术消化吸收重大项目计划”并于1987年2月发布《引进技术消化吸收重大项目计划管理的若干规定》。⑤

（2）加强对中外合办研究开发机构的指导和管理

20世纪90年代以来，外国企业和科研单位（特别是跨国公司）为了增强自身的竞争力，争夺我国市场，开始到我国来合资或独资开办科研机构。据不完全统计，到1997年5月，全国已有合办研究开发机构56个。为加强对合办研究开发机构的指导和管理，国家科学技术委员会1997年9月发布了《关于设立中外合资研究开发机构、中外合作研究开发机构的暂行办法》，对合办研究开发机构的条件、审批办法、合同内容、权利与义务、奖励与惩罚等作了具体规定。之后，各地方也都出台了鼓励外资设立研发机构的办法或规定。如北京1999年出台了《北京市鼓励在京设立科技研究开发机构暂行规定》。

（3）积极加入国际科技组织

国际科技组织，是各国科技界之间开展交流，促进科技发展的重要组织形式，也是展示各国在国际科技界影响和地位的重要舞台。在这个阶段，党中央和国务院对我国加入国际科技组织和科学家参加国际科技会议的工作做出了重要指示，国家科学技术委员会1986年正式颁布了《关于参加国际科技组织的若干规定》，旨在通过科技政策引导，促进我国科技组织和国家科技组织之间的交流和合作，并加强我国在国际科技社会的发言权。该规定对参加国际科技组织的条件、申请手续、复审批程序、组织管理、会费等作了具体规定。据原国家科学技术委员会1993年统计，解放前我国参加的国际科技组织有10个，1950年至1977年累计70个，1978年至1993年达850个之多。

（4）规范国际科技合作交流中的知识产权问题

改革开放前，我国尽管于1950年8月颁布了“保障发明权和专利权暂行条例”，但未能认真贯彻执行。改革开放后，与西方国家之间的合作与交流日益增多，由于我国没有执行专利制度，对方不愿在生产技术和高新技术领域与我国进行深入合作。在签订具体合作项目协议时，对成果的处理也只有成果分享的原则性条款。我国科技人员在国外做出的成果，常被对方按所在单位的成果处理，得不到分享成果的权利。1995年2月国家科学技术委员会制订了《关于对外科技合作交流中保护知识产权的示范导则》，确立了“平等互利”、“相互尊重”、“遵守各国国内法规”以及“以协议为根据”的一般性原则,以指导各部门、各地区处理国际科技合作交流中涉及的知识产权问题。

（5）切实加强技贸结合，大力推进中国科技产品和技术出口

国家科学技术委员会在1986年召开的第四次全国科技外事工作会议上，提出“科技外事工作要把推进中国科技产品和技术出口当作一项重要任务”。各部门、各地区都十分重视这项工作，在开展国际科技合作交流的同时，注意科技合作促进经济合作，推进对外科技经济一体化。1994年6月，国务院转批了《关于加快科技成果转化、优化外贸出口商品结构的若干意见》⑥，明确指出促进贸工技结合，加快科技成果商品化、产业化，是优化我国出口商品结构，提高出口商品技术含量和技术附加值的重要举措，这对我国外贸出口在国际竞争中不断发展具有重要意义。这些政策允许国家级高新技术产业开发区成立有外贸权的公司。此外，1993年，国家科学技术委员会、对外经济贸易部联合发布了《赋予科研院所科技产品进出口权暂行办法》，并赋予首批100家科研院所外贸经营权，这对于扩大科研院所自主权、促进技贸合作和国际交流起到了积极的引导和推动作用。1997年12月，两部委又联合发布了《关于加快赋予科研院所和高新技术企业自营进出口权的特急通知》，进一步放宽申请自营进出口经营权的条件，以支持科技产品出口和国际技术贸易活动。

在这个阶段，我国的国际科技合作范围、内容、领域、形式等方面都取得了很大进展，形成了对外合作的基本格局。合作范围从改革开放初期的以发展中国家为主发展到包括与西方发达国家在内的世界主要国家；合作内容在最初比较单一的科学研究、技术引进的基础上，开始了更广泛的产业研究开发等；合作领域从最初的传统领域发展到生物技术、空间技术、信息技术、自动化技术、激光技术以及新材料、新能源等高新技术领域；合作形式从最初的人员往来和技术引进发展到联合开展研究项目、中外联合在华或在外合办科研机构。一个多层次、多渠道、多形式的全方位国际科技合作新局面基本形成。

三、第三阶段（2000年至今）：互利共赢地开展国际科技合作

进入21世纪，科技问题越发复杂，很多都是全球性问题，其范围、规模、成本和复杂性远远超出一个国家的能力，开展国际合作成为研究开发的内在要求。同时，我国经济、社会、科学技术高速发展，综合国力空前提高，科技创新能力也大大提高。中国不仅已经成为吸引世界各国投资者的一个重要的国度，而且也成为了世界上科技创新关注的重点地区与国家。国际和国内环境的变化对我国的国际科技合作带来新的机遇与挑战。在此背景下，我国确立了“互利共赢”，全方位、多层次、宽领域开展国际科技合作的政策方针。

在此时期，我国国际科技合作政策表现出四大特点：从国家战略层面上推动国际科技合作；加大国际科技合作力度，设立国际科技合作专项经费；积极参与并牵头组织国际大科学大工程计划；加强对发展中国家的技术援助。

（1）从国家战略层面上推动国际科技合作

2000年，我国制定了首个国际科技合作发展纲要——《“十五”期间国际科技合作发展纲要》，对我国“十五”期间的国际科技合作做出了总体部署和安排，提出要提升合作层次，加快实现从一般合作与交流向主动利用全球科技资源的战略转变。2002年，中共十六大报告中明确提出，要“在更大范围、更广领域和更高层次上参与国际经济技术合作和竞争”。2006年，国家科学技术部发布了《“十一五”期间国际科技合作实施纲要》，围绕建设创新型国家的总体目标和《国家中长期科学和技术发展规划纲要》的重点任务与要求，提出了“十一五”期间国际科技合作的战略转变和重点合作领域。战略转变包括：战略目标要从一般性国际科技合作转向以《中长期科学和技术发展规划纲要》为目标、以需求为导向的国际科技合作，合作方式要从注重项目合作转向整体推进“项目—人才—基地”相结合，合作内容要从注重技术引进转向“引进来”和“走出去”相结合，合作主体要从以政府和科研机构为主转向政府引导、多主体共同参与，任务确立要从“自下而上”的立项机制转向以《规划纲要》为导向的“自上而下”的立项机制。重点合作领域包括：能源、水资源和环境保护技术；重大疾病防治技术、中医药、生物医药开发技术等提高人民健康水平的领域；信息技术、新材料技术、先进制造技术；生命科学、纳米技术、空天技术、海洋技术、基础学科和科学前沿等领域。⑦

作为我国自然科学技术方面的最高学术机构，中国科学院高度重视国际科技合作。2001年，在中国科学院国际科技合作工作会议上，路甬祥院长对于中国科学院的国际科技合作提出了新要求。2005年4月，中国科学院发布了《关于加强国际科技交流合作的指导意见》。2007年3月，中科院正式颁布了其历史上第一个国际科技合作规划——《中国科学院国际合作发展规划（2006-2010）》，明确了创新三期中科院国际合作工作的指导思想、基本目标、重点任务和保障措施。

其他部门也围绕自己负责的中心工作，提出了其国际科技合作的重点任务和优先领域，如卫生部确定的优先领域包括重大传染病防治技术、重大慢性病防治技术、公共卫生领域防控技术、诊断与检验关键技术等；环保局确定的优先领域包括区域性环境污染、跨界流域水污染控制与水环境管理等；各地方也按照《“十一五”国际科技合作实施纲要》的指导原则和总体要求，围绕各地方经济、社会与科技发展的需求、热点和重点任务，研究部署各自在“十一五”期间的国际科技合作。如黑龙江提出到2010年要完成以对俄科技合作为重点的国际科技合作平台和基地建设等。⑧

（2）加大国际科技合作力度，设立国际科技合作专项经费

2000年以前，我国没有设立国际科技合作专项经费。随着我国经济和科技的快速发展，我国政府认识到，必须设立国际科技合作专项经费，以便更多地开展以我方为主的合作项目。

2001年，国家科学技术部设立了“国际科技合作重点项目计划。” 该计划是国家层面上第一个、也是唯一的旨在通过整合、统筹，充分利用全球科技资源，提高自主创新能力的对外国际科技合作与交流平台。2006年，国际科技合作与交流专项经费增至3亿元，比2001年增加了10余倍。2007年，加上新增对俄合作专项1.0亿元，国际科技合作与交流专项经费增至4.0亿元。⑨为强化计划的管理，科学技术部起草了《国际科技合作计划管理办法》，完善了“国际科技合作计划管理系统”，实现了与科学技术部科技计划一站式服务系统的全面对接。通过国际科技合作计划的实施，我国在一些重大技术取得了突破，申请了一些专利，制定了一些国际标准、国家标准和行业标准等。

进入21世纪，国家自然科学基金委更加重视国际科技合作，投入的经费也越来越多。1987年，自然科学基金委投入的国际科技合作经费仅为300万元，2005年，该数额增长到9100万元，20年间经费总投入达6.82亿人民币，其中“十五”期间的投入达4.05亿人民币，是“九五”期间的2.1倍。

（3）积极参与并牵头组织国际大科学计划和大科学工程

国际大科学计划和大科学工程在科学的发展中发挥着关键的基础作用，并且与国家的长远利益、综合国力、国际地位和外交实力密切相关，因此，各国都重视牵头组织或参加大科学计划。进入21世纪，我国国际科技合作战略强调要重视积极参与国际大科学大工程计划。《“十五”期间国际科技合作发展纲要》提出的主要任务之一就是“支持参与大科学和大型国际研究计划”。《“十一五”期间国际科技合作实施纲要》继续提出：“要积极参与或组织国际大科学计划和大科学工程，合理分享国际前沿科技成果。”

在政府的大力支持下，我国积极参与并牵头组织了一批前沿的国际大科学计划和大科学工程，如人类基因组计划、“伽利略”计划、国际热核实验反应堆计划、人类蛋白质组计划（其中的人类肝脏蛋白质组计划由我国科学家首先提出并牵头组织）、人类脑计划、全球对地观测系统、地球空间双星探测计划等，取得了重大突破，为提升我国科技水平、在更深层次参与全球科技合作与竞争、提高我国国际影响力发挥了重要作用，同时也为世界科技的发展做出了贡献。

同时，为加大中国在国际大科学计划中的主导地位，中国政府决定结合中国的优势领域启动一些重大的国际大科学计划。2006年7月，科学技术部会同卫生部、国家中医药管理局发布了《中医药国际科技合作规划纲要》，正式启动“中医药国际科技合作计划”。这是第一个由中国政府倡议制定的国际大科学工程研究计划。2007年11月，中医药国际科技合作大会在北京胜利召开，来自41个国家、地区和国际组织近500位代表参加了会议。与会各国代表共同发表了《中医药国际科技合作北京宣言》，就政府间推动更广泛的中医药国际合作达成共识，并组建成立了中医药国际科技合作专家委员会的筹备委员会。2007年11月，科学技术部与发展改革委员会联合举办了“可再生能源与新能源国际科技合作计划”的新闻发布会，正式启动可再生能源与新能源国际科技合作计划。

（4）加强对发展中国家的技术援助

科技援助是科技外交的重要组成部分。通过科技援助开展国际外交，改善国际形象，开拓国际市场，获取多方利益，是很多国家的成功经验。随着中国经济和科技的迅速发展，我国把对发展中国家的技术援助作为我国国际科技合作的一项重要任务。《“十一五”期间国际科技合作实施纲要》提出，要“积极开拓对外科技援助的渠道和形式，扩大技术输出和高技术产品出口”。中国科学院《关于加强国际科技交流合作的指导意见》也提出：要“有重点有计划地组织科技援外项目和培训项目”。

自2001年到2006年间，科学技术部共主办了176个发展中国家技术培训班，影响一届比一届大，共有90多个国家的2947名管理和技术人员参加了培训，领域涉及农业与农机、新能源、医药与医疗、汽车与化工机械、信息技术、环境资源等，获得了国际上的一致好评。同时，中国政府针对亚非发展中国家的实际情况，大力开展科技示范项目和科技展，收到了很好的效果，如2006年中国在津巴布韦实施了太阳能热利用示范项目，该项目为利用太阳能技术解决非洲的能源问题提供了典范。

改革开放三十年来，在国际科技合作战略和政策的指引下，我国国际科技合作逐渐发展壮大并走向成熟。目前，我国已与世界上96个国家和地区签订了103个政府间科技合作协议或政府间经济、技术合作协议，一个较为完整的政府间科技合作框架己经形成。国际科技合作已经成为国家外交工作的重点内容，服务国家外交的作用日益显现。

参考资料：

①      邓小平文选（第二卷）[C]. 北京：人民出版社. 1983.  

②1978-1985年全国科学技术发展规划纲要

. http://www.most.gov.cn/ztzl/gjzcqgy/zcqgylshg/t20050831_24438.htm

③陈冰，时代的需要 不懈的追求. 国际科技合作征程（第一辑）[M]. 北京：科学技术文献出版社.2001.p123-124. 

④共和国7个科技规划回放，http://www.gov.cn/test/2006-03/21/content_232531.htm. 

⑤中国科技创新与可持续发展[M]. 北京：科学出版社. 2007. p121-122. 

⑥当代中国国际科技合作史[内部报告]. 

⑦“十一五”期间国际科技合作实施纲要.

http://202.123.110.5/jrzg/2006-12/03/content_460262.htm. 

⑧中国科技发展报告2006[M]. 北京. 科技文献出版社. 2006. 

⑨科学技术部国际合作司2007年度年报（内部报告）