国家科技计划体系及其管理的演变

改革开放30年来，国家陆续出台了30多个科技计划，形成了具有多方面功能、多个层次的国家科技计划体系，有力地促进了科技与经济的结合，体现了“面向、依靠、攀高峰”的科技指导方针，为经济的高速发展和社会进步提供了科技动力和成果储备，充分体现了我国科技布局和发展的特色。

一、国家科技计划出台的背景

（1）向科学进军

新中国成立后，面临满目疮痍、百废待兴的局面。以毛泽东主席为首的党和国家第一代领导人，迅速做出决策：集合科技人才，重建科研机构，制定科技规划，实现科技先行，促进经济恢复和国防建设，拉开了新中国科技发展的序幕。

1955年，国务院成立了国务院科学规划委员会，调集数百名科学家制定了《1956—1967年科学技术发展远景规划》，经过科技人员顽强拚搏和全国人民积极支持，我国科学技术发生了根本性变化。1956年，党中央发出“向科学进军”的伟大号召，我国科学技术事业蓬勃发展。随着《1956—1967年科学技术发展远景规划》任务的基本完成，党中央又提出制定并于1963年批准实施《1963—1967年科学技术发展规划》，科学技术发展的重点得到延续和发展。但是，1957年的反右运动，1958年的“大跃进”，1959年前苏联撤走专家和1960—1962年的三年自然灾害，使新中国科技事业元气大伤。1966—1976年的“文化大革命”对科学技术和知识分子的摧残，使我国科技事业受到严重干扰和破坏。

这一阶段，我国科技事业的发展可谓大起大落。但“向科学进军”的伟大号召是这一阶段最具代表意义声音。两弹一星的试验成功，体现了我国科技发展的辉煌成就，体现了新中国发展科技的能力和水平。

（2）科学的春天

1977年，以邓小平同志为核心的党和国家第二代领导人拨乱反正，把党的中心任务转到经济建设上来，以尽快在我国实现四个现代化。1978年召开全国科学大会，“科学技术是生产力”、“知识分子是工人阶级的一部分”、“四个现代化的关键是科学技术现代化”等一系列思想精髓的产生，为我国科技工作奠定了理论基础。在党的十一届三中全会上，确立了“经济建设必须依靠科学技术，科技工作必须面向经济建设”的科技工作基本方针。我国科技事业进入了一个充满生机和活力的崭新的阶段，迎来了“科学的春天”。

改革开放暴露了我国科技与与世界水平的差距，也极大地激发了各行各业对科技的迫切需求。为使科技与真正成为国民经济建设的战略重点，确立科技与在国民经济建设中的重要地位，充分发挥科技与在现代化建设中的作用，促进科技与与经济更好地结合，实现科技与和经济、社会的协调发展，国家科技管理部门开始有意识地在经济建设中发掘科技问题，由国家优惠政策支持、以国家财政和银行资金为主要支柱的科技计划陆续出台。

二、各个时期出台的国家科技计划

从1982年开始，国家有关部门先后组织制定并实施了一系列国家级科技计划和相关工作，有力地促进了国民经济和社会发展重点领域研究开发活动，促进了科研成果的广泛应用。

（1）“六五”出台的国家科技计划

进入“六五”后，我国的科技事业进入了一个新的历史发展时期。1978年由原国家科委和中国科学院组织制定的《1978—1985年全国科学技术发展规划纲要》(简称《八年科技规划》)，确定了“六五”发展的7个优先领域和108个重点项目。原国家计委、国家科委在《八年科技规划》重点项目和这些项目建议的基础上，进行汇总筛选，经反复咨询、分析和讨论，从中提出最迫切和可能的38个项目，编制为《“六五”国家科技攻关计划》，于1982年11月经五届人大五次会议讨论通过，由原国家计委下达，诞生了我国第一个被纳入国民经济和社会发展规划的国家科技计划，并成为我国国民经济和社会发展计划的重要组成部分。

1981—1985年出台的国家科技计划和相关工作主要有：

国家科技攻关计划：面向经济主战场，主要安排涉及国民经济建设、带有方向性、综合性和基础性的重大关键技术和项目。

重大技术装备研制计划：支持对国民经济有重大影响的跨部门、跨行业的大型项目。

国家重大科学工程：推动科学研究所需的大型或较大投资的现代化关键装备与设施建设。

国家技术开发计划：针对工交企业开展新产品、新工艺、新材料、新技术的设计、实验和研制等各种技术活动而设立。

国家重点实验室建设计划：为我国基础研究和应用研究创造良好的实验条件，保持和稳定一批基础研究的骨干队伍，实现人才和资金的优化配置。

国家重点工业性试验项目计划：在取得试验成果的基础上，进行大规模生产验证和技术集成，考核技术及装备的可行性及规模生产的经济合理性，以促进产业化。

国家重点新技术推广项目计划：主要面向企业，目的是使科技成果尽快转化为生产力，为国家经济建设服务。

（2）“七五”出台的国家科技计划

1986—1990年出台的国家科技计划和相关工作主要有：

国家星火计划：依靠科技振兴农村经济，推动农村工业化和农业现代化进程。新时期的战略定位是依靠科技、服务三农、推进四化、建设小康。

国家自然科学基金：面向全国，通过面上、重大、重点项目三个资助层次和若干专项，以及由青年科学基金等组成的人才资助体系，采取科学基金制的方式，资助自然科学基础研究和部分应用研究。

国家高技术研究发展计划（863计划）：着重解决事关国家中长期发展和国家安全的战略性、前沿性和前瞻性高技术问题。

科技扶贫工作：把大量先进适用的科学技术成果和手段引入贫困地区，促进和增强贫困地区自我发展能力，实现贫困地区经济、社会与环境的持续协调发展。

军转民科技开发计划：加强军工技术向民用领域转移过程中的科技开发工作，推动军转民科技开发成果产业化，推动军转民与地方经济发展相结合。

国家重点新产品计划：鼓励和引导企、事业单位和科研单位积极开发新产品，促进产业结构、产品结构的调整，加速科技成果转化。

火炬计划：发挥我国科技力量的优势和潜力，以市场为导向，促进高新技术成果商品化、高新技术商品产业化和高新技术国际化。

国家科技成果重点推广计划：将先进、成熟、适用的科技成果和技术推向国民经济主战场，加速科技成果的转化，加速科技与经济的结合，提高科技对经济的贡献率。

国家软科学研究计划：主要支持科技发展与改革中战略性、政策性问题研究，科技促进经济增长与社会进步的重大问题研究，国民经济与社会发展的前瞻性问题研究，为决策提供科学依据。

（3）“八五”出台的国家科技计划

1991—1995年出台的国家科技计划和相关工作主要有：

国家工程（技术）研究中心计划：包括国家工程研究中心计划和国家工程技术研究中心计划，目的都是为加强技术的工程化与集成配套能力。

国家基础性研究重大项目计划（攀登计划）：主要安排基础研究中相对比较成熟，对国家发展和科技进步具有全局性和带动性作用的重大关键技术项目。

国家重大科技成果产业化项目计划和示范工程：推进重大科技成果产业化，为基本建设和技术改造提供示范、样板，引导和推动产业结构优化。

生产力促进中心：扶助中小企业技术创新的科技服务机构，宗旨是推动科技与经济的结合，提高企业特别是中小企业的技术创新能力和市场竞争力。

（4）“九五”出台的国家科技计划

1996—2000年出台的国家科技计划和相关工作主要有：

社会发展科技计划：解决环境保护、资源合理开发利用、减灾防灾、人口控制、人民健康等社会发展领域的科技问题，促进经济和社会的持续协调发展。

国家技术创新工程：以企业为主体，市场为导向，把研究开发、生产以及实现商业利益作为一项系统工程，提高企业的市场竞争能力和经济效益，加速形成有利于自主创新的技术进步机制，推动经济体制和经济增长方式的转变，促使国民经济持续、快速、健康地发展。

国家重点基础研究发展计划（“973”计划）：主要安排瞄准科学前沿和我国经济和社会发展中的重大科学问题、重大基础理论等研究项目。

科技型中小企业技术创新基金：用于支持科技型中小企业技术创新的政府专项基金。

知识创新工程：组织实施知识创新工程是提高我国知识创新能力的战略措施。1998年经党中央、国务院批准，该工程以中国科学院作为试点正式启动。

中央级科研院所科技基础性工作专项：以中央级科研院所为实施主体，通过项目的实施带动科技基础性工作基地的建设，促进科技基础性工作体系的完善和发展，逐步建立和完善资源与成果的共享机制，保证社会共享的实现。

科研院所技术开发研究专项资金：主要用于支持中央级技术开发型科研机构以开发高新技术产品或工程技术为目标的应用开发研究工作。

科技兴贸行动计划：目标是调整我国外贸出口结构，增强出口竞争力和抗风险能力。

科研院所社会公益研究专项：重点支持若干社会公益研究基地建设，形成社会公益研究网络，为社会可持续发展和公益服务事业提供技术保障，促进社会公益研究的可持续创新能力和水平的提高。

三峡移民科技开发专项：通过开发、推广和引进先进适用技术，解决库区经济发展和生态建设中的共性和关键技术，促进库区区域性支柱产业的发展，培育特色新兴产业，恢复和治理库区生态环境，推进三峡库区的信息化和现代化。

国家大学科技园：以研究型大学或大学群为依托，把大学的人才、技术、信息、实验设备、图书资料等综合智力优势与其他社会资源优势相结合，为技术创新和成果转化提供服务，并作为各类资金、人才、技术汇聚的平台纳入国家创新体系序列。

西部开发科技专项行动：配合我国西部大开发战略的总体部署，以生态环境建设为中心，加强技术集成和示范推广。主要通过国家科技攻关计划、基础性研究重大项目计划、863计划等国家重大科技计划来组织实施。

（5）“十五”以来出台的国家科技计划

2001—2006年出台的国家科技计划和相关工作主要有：

国际科技合作重点项目计划：使我国国际科技合作项目在高水平、高层次上开展，我国科技人员在国际科技合作中以更加平等的身份参与合作，以互惠互利的形式分享国际重大科技合作项目的成果。

国家科技基础条件平台建设：运用信息、网络等现代技术，对科技基础条件资源进行的战略重组和系统优化，促进全社会科技资源高效配置和综合利用，提高科技创新能力。主要包括：大型科学仪器设备和研究实验基地、自然科技资源保存和利用体系、科学数据和文献资源共享服务网络、科技成果转化公共服务平台、网络科技环境等。

农业科技成果转化资金：吸引企业、科技开发机构和金融机构等的资金投入，支持农业科技成果进入生产的前期性开发，逐步建立起适应社会主义市场经济，符合农业科技发展规律，有效支撑农业科技成果向现实生产力转化。

国家农业科技园区：以市场为导向、以科技为支撑的农业发展的新型模式，对周边地区农业产业升级和农村经济发展具有示范与带动作用。

奥运科技（2008）行动计划：针对2008年北京奥运会对科技提出的需求，并结合未来几年科技发展的趋势，优选出60项重点项目，分批、滚动实施，解决成功举办奥运会的关键技术问题。

国家科技支撑计划：2006年，科技部在国家科技攻关计划的基础上设立国家科技支撑计划，面向国民经济和社会发展需求，重点解决经济社会发展中的重大科技问题，主要落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》重点领域及其优先主题的任务，以重大公益技术及产业共性技术研究开发与应用示范为重点，结合重大工程建设和重大装备开发，加强集成创新和引进消化吸收再创新，重点解决涉及全局性、跨行业、跨地区的重大技术问题，着力攻克一批关键技术，突破瓶颈制约，提升产业竞争力，为我国经济社会协调发展提供支撑。

三、国家科技计划体系的形成

（1）国家科技计划体系的酝酿和产生

1978年，党的十一届三中全会确定了将国家工作重点转移到社会主义现代化建设上来，提出了四个现代化的国家战略目标。为使科学技术真正成为国民经济建设的重点，充分发挥科学技术在现代化建设中的作用，国家科技管理部门开始有意识地在经济建设中发掘科技问题，并运用政府的政策资源、资金资源和行政手段组织高水平的科技队伍及企业进行攻关。

“六五”攻关计划的出台，标志我国科技计划已从科技发展规划中分离出来，具备了相对独立的形式，成为我国第一个具有高度综合性和可操作性的科技计划，国家科技计划体系也由此开始酝酿和产生。

（2）国家科技计划和相关工作按三个层次的总体部署

“七五”期间，随着国家科技计划逐渐充实扩展，初步形成了一个具有多方面功能(研究开发、中间实验、技术成果推广应用)的、在三个层次部署的较完整的科技计划体系：

第一层次：面向经济建设主战场的科技计划。包括：国家科技攻关计划、重大技术装备研制计划、国家重点工业性试验项目计划、国家技术开发计划、国家重点新技术推广项目计划、星火计划、科技扶贫工作、军转民科技开发计划、国家重点新产品计划、国家科技成果重点推广计划。

第二层次：促进高技术及其产业发展的科技计划。包括：863计划、火炬计划。

第三层次：加强基础性研究的科技计划。包括：国家自然科学基金、国家重大科学工程、国家重点实验室计划。

国家软科学研究计划则是为国家发展提供宏观咨询服务的科技计划。

（3）国家科技计划体系的完善、补充和调整

“八五”期间，经济体制改革和政治体制改革进入了新阶段，我国按照“一个中心，两个基本点”的基本路线，全面实行改革开放。科技体制改革在全社会确立了技术成果商品化的地位，科技工作形成了纵深部署、有机联系的格局，初步形成了计划管理与市场调节相结合的新型科技计划体制，进入完善、补充、调整时期。加强技术的工程化与集成配套能力、推动基础研究发展、推进重大科技成果产业化的科技计划相继出台。

“九五”是我国向社会主义市场经济过渡的重要5年。国家制定了“九五”计划和2010年长期规划，部署20世纪最后5年乃至21世纪前10年的国民经济和社会发展工作。国家科技计划在深度和广度上得到进一步拓展和延伸，对繁荣科学事业，促进经济发展和社会进步产生了重要作用。1998年，随着政府机构改革和部门职能调整，国家科技计划也进行了相应的调整，将由原国家计委分管的部分攻关计划和国家重点实验室建设计划改由科技部主管等。在此期间，科技部研究提出了“3＋2”的科技计划体系。

（4）形成具有我国特色的科技计划体系

2001年5月，原国家计委和科技部联合发布了《国民经济和社会发展第十个个五年计划科技教育专项计划(科技发展规划)》(简称“十五”科技发展规划)。规划提出了“有所为、有所不为，总体跟进、重点突破，发展高科技、实现产业化，提高科技持续创新能力、实现技术跨越式发展”的科技发展指导方针。

自1982年出台第一个国家科技计划以来，到2007年底，已经有30多个科技计划从不同角度支撑着国民经济和社会发展以及科技自身发展的科技需求，这些计划相互补充，形成了一个有机整体。同时在计划的组织管理上，形成了由中央、省（市）、地方以及部门组成的多层次组织管理体系。在《“十五”科技发展规划》的指导下，科技部依照“创新、产业化”的科技发展指导方针，在促进产业技术升级和提高科技持续创新能力两个层面进行了部署，对国家科技计划不断进行调整和完善，形成了具有中国特色的科技计划体系，即“3＋2”体系。这一计划体系的建立使科技计划不再是单纯的项目计划，而是使国家科技计划的组织实施成为一个将项目、人才、基地能力建设与体制环境建设紧密结合的政策系统。

“3＋2”体系由3个主体计划和两个环境建设计划组成：

3个主体计划：

国家高技术研究发展计划、国家科技攻关计划、国家重点基础研究发展计划。

研究开发条件建设计划：

国家重点实验室建设计划、国家工程技术研究中心、国家科技基础条件平台建设计划、中央级科研院所科技基础性工作专项、科研院所社会公益研究专项、国际科技合作重点项目计划、国家软科学研究计划、科学技术普及工作等。

科技产业化环境建设计划：

星火计划、火炬计划、国家科技成果重点推广计划、国家重点新产品计划、科技型中小企业技术创新基金、农业科技成果转化资金、科技兴贸行动计划、生产力促进中心、国家大学科技园、国家农业科技园区、科研院所技术开发研究专项资金等。

此外，还有三峡移民科技开发专项、西部开发科技专项行动、奥运科技（2008）行动计划等科技专项和工作。

（5）构建有利于自主创新的国家科技计划体系

为推进国家科技计划管理改革工作，保障“十一五”国家科技计划的顺利实施，科技部于2006年1月印发了《关于国家科技计划管理改革的若干意见》，其具体措施之一是构建有利于自主创新的国家科技计划体系。

“十一五”国家科技计划体系主要由基本计划和重大专项构成：基本计划是国家财政稳定持续支持科技创新活动的基本形式，包括基础研究计划、科技支撑计划、高技术研究发展计划、科技基础条件平台建设计划、政策引导类科技计划等；重大专项是体现国家战略目标，由政府支持并组织实施的重大战略产品开发、关键共性技术攻关或重大工程建设，通过重大专项的实施，在若干重点领域集中突破，实现科技创新的局部跨越式发展。

四、国家科技计划的管理

改革开放前，我国一直采取高度集中、指令性的科技管理模式。这种管理体制是在特定的历史条件下形成的，曾经起过积极的作用。但是，随着形势变化，逐渐显露各种弊端，如：科技与经济严重脱节；条块分割，机构、课题重复，力量分散；科技队伍结构不合理，人才滞流等等。

我国科技计划体系本身是改革开放的产物，受国情和科学技术自身发展需要的影响，科技计划在运行机制、实施方法、管理形式等诸多方面没有先例可循。国家科技计划的管理在近三十年的实践和发展中逐渐步入科学化、规范化和法制化轨道，形成多种实施方法和管理手段的过程，是一个随主、客观环境不断变化进行调整和创新的过程。

（1）国家科技计划在设置和管理上的特点

国家科技计划在计划设置和管理上主要有以下几个特点：

① 与国家目标密切配合。我国科技工作的指导思想在改革开放后发生了重大转变。与改革开放前科技规划主要由科学家参与制定不同，项目建议主要来自于部门的专家和管理干部，来自于大中型企业，体现了国家加强科技与经济的联系的指导思想，管理部门对科技工作的经济效果已经开始关注，并开始采用经济手段管理科学研究工作，直接体现了科技工作服务于国家目标的作用。

② 具有指令性和指导性双重特征。我国科技计划体系中大部分计划是指导性计划，但因其诞生于计划经济向市场经济过渡时期，带有许多指令性特征。而指令性计划在实施过程中又引用了一些指导性计划的手段方法，使大部分科技计划不同程度具有指令性和指导性双重特征。

③ 各计划之间可以相互补充。科技计划体系已经形成，单个科技计划虽然多数只是研究、开发与产业化链条上的一个环节，但各计划之间可以相互补充，形成一个整体，涵盖技术创新链全过程。

④ 具有广泛性。多数专项计划为涵盖学科领域或行业面较宽的综合性计划，具有广泛性。同时，由于某些计划在目标设定，项目安排上沟通不足，存在着一定程度的重复设项、资源浪费现象。

（2）国家科技计划管理向科学化、规范化的目标推进

为了保证国家科技计划的顺利实施，有关部门针对不同计划特点，不断探索、研究并制定了相应的管理办法和严格的项目咨询、评估管理程序。到“九五”期间，科技计划的管理工作继续向科学化和规范化的目标推进，项目采取了招标形式，严格评估程序，择优立项，强化对各类计划的分类指导，加强对计划实施的跟踪、监督与管理，加强对项目的中期检查和评估。为配合计划体系改革，科技部于2000年出台了《国家科技计划管理暂行规定》、《国家科技计划项目管理暂行办法》、《科技评估管理暂行办法》等，为科技计划管理建立竞争、监督、制约机制提供了依据和规范。

《国家科技计划管理暂行规定》中强调国家科技计划管理遵循的原则是：

① 制定、实施和管理国家科技计划必须依法进行；

② 国家科技计划设立和项目选择必须保证国家目标的实现；

③ 简化管理程序，加强国家科技计划管理的政策、制度和规律的研究，提高国家

科技计划管理的效率；

④ 建立国家科技计划的管理公开制度，促进公众对国家科技管理的了解和参与，提高管理决策的公开性和公正性。

（3）以管理创新促进技术创新

“十五”期间，我国科技工作紧密围绕经济结构战略性调整这一核心任务，以“创新、产业化”为指导方针，在“促进产业技术升级”和“提高科技持续创新能力”两个层面进行部署。

“十五”科技计划强调以管理创新促进技术创新，坚持有所为，有所不为，强化“规范、滚动、简化、透明”原则，大力推进招投标制和课题制，建立和完善科技评估制度，将决策、实施和监督职能分离，强化知识产权管理，加强科技计划管理基础性工作。根据国家科技计划管理的基本原则，各类科技计划在启动实施前均制定或修订了具体管理办法和实施纲要(实施意见)，明确了计划实施的基本程序和管理要求，如863计划的组织管理，继续坚持专家负责制，同时全面实行课题制管理；攻关计划采用滚动立项机制，加强动态管理等。2002年，国家科技计划全面实行了招标投标和评估评审制度，实行了课题管理，规章制度日臻完善，计划项目管理办法、课题评审管理办法、专项经费管理办法等等相继出台，管理组织结构体系逐步完善，科技计划管理进入了科学化、规范化和法制化的轨道。

（4）继续推进科技计划管理体制和机制改革

30年来，我国的科技计划及管理不断调整和完善，基本适应了各个阶段科技发展的要求，反映了不同时期发展和改革的重点，为经济社会发展和科技自身发展做出了重要贡献,但也存在一些与发展不相适应的问题。

为落实《纲要》确定的各项任务，2006年，科技部发布了《关于国家科技计划管理改革的若干意见》等一系列文件，着力推进科技计划管理体制和机制改革，加强科技计划项目及经费的管理和监督,从诸多方面推进国家科技计划管理的公正、公开、规范和高效,形成和完善与各项科技计划相适应的管理制度和运行机制。

“十一五”期间，国家科技计划将进一步落实分类管理的思想，重视区分不同科技计划对创新活动的不同支持，在支持方式和计划管理方式上更好地适应不同创新活动的需要。同时，在科技支撑计划、政策引导类计划等实施中，加大对政府科技资金多种投入方式和管理方式的探索和实践。在深化科技体制改革中，科技部将会同有关部门和地方建立科技资源优化配置的统筹协调机制，提高组织重大科技活动的能力。加大对自主创新的投入力度，形成财政科技投入稳定增长的机制和事权统一的科技经费管理体制。开辟渠道，推进科技金融，引导市场资本向优质高新技术产业和国家重大科技专项聚集。创新管理方式方法，综合运用科技计划、政策法规、评估监督等管理手段，提高科技宏观管理能力和效率。

参考文献：

[1] 科技部发展计划司．《中华人民共和国科学技术发展规划和计划(1949—2005)》．2007.

[2] 科技部．关于国家科技计划管理改革的若干意见(国科发计字[2006]23号)

[3] 科技部．国家“十一五”科学技术发展规划．2006

[4] 国务院．国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020).2005

[5] 科技部发展计划司．国家科技计划年度报告．1999—2006

[6] 国家科委综合计划司．《国家科技计划管理文件精编》．1997

[7] 课题组．《国家主要科技计划》（研究报告）．1999

基金项目：国家科技部发展计划司．《中华人民共和国科学技术发展规划和计划(1949—2005)》．2007

作者简介：李丽亚，女，1955年生，机械科学研究总院研究员，享受国务院政府特殊津贴专家；研究方向：信息管理、政策研究等。