环境保护事业取得积极进展

——改革开放30年我国经济社会发展成就系列报告之十五

　　改革开放以来，党中央、国务院高度重视环境保护事业，采取了一系列重大措施，环境法制建设进一步完善，环境污染治理力度逐步加大，生态环境保护建设得到加强，污染治理投入稳步增加，基本避免了全国环境质量急剧恶化的趋势，主要污染物排放量得到基本控制，局部地区的环境质量有所改善，环境保护事业取得积极进展。

　　一、环境保护事业积极稳步发展

　　1972年6月，我国政府代表团参加了联合国人类环境会议，会议通过了《人类环境宣言》，我国为这次会议的成功作出了积极的贡献，也从这次会议后有了“环境保护”概念，环境保护开始摆上国家的重要议事日程。

　　1973年8月国务院召开第一次全国环境保护工作会议，审议通过了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的环境保护工作32字方针和我国第一个环境保护文件——《关于保护和改善环境的若干规定》，成为我国环保事业的第一个里程碑。《规定》提出了防治污染措施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的“三同时”原则，后来成为我国第一项环境管理制度，至此，我国环境保护事业开始起步。

　　改革开放以来，我国的环境保护工作逐步得到加强，环境保护事业稳步发展。1978年，全国人大五届一次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定，“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。这是新中国历史上第一次在宪法中对环境保护作出明确的规定，为我国环境法制建设和环境保护事业的发展奠定了基础。同年12月，党中央批转的国务院环境保护领导小组关于《环境保护工作汇报要点》明确指出：消除污染、保护环境是进行经济建设、实现四个现代化的重要组成部分。1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》使环境保护工作步入法制轨道，加快了环境保护事业的发展。

　　1983年召开的第二次全国环境保护工作会议，正式把环境保护确定为我国的一项基本国策，制定了“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，做到经济效益、社会效益、环境效益相统一”的指导方针，明确了“预防为主、防治结合”，“谁污染、谁治理”和“强化环境管理”的环境保护三大政策。1984年5月，国务院发出《关于环境保护工作的决定》，对有关保护环境、防治污染的一系列重大问题，包括环境保护的资金渠道都做出了比较明确的规定，环境保护开始纳入了国民经济和社会发展计划，成为经济和社会生活的重要组成部分。“七五”期间对新上项目坚决实行“三同时”，不增加新污染源，对老污染源有计划、有步骤分期加以解决。“八五”期间，国家提出了《我国环境与发展十大对策》明确指出走可持续发展道路是当代我国以及未来的必然选择。我国批准发布了《二十一世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，从人口、环境与发展的具体国情出发，提出了我国可持续发展的总体战略、对策以及行动方案，确定了污染治理和生态保护重点，加大了执法力度，积极稳步推行各项环保管理制度和措施，环境保护工作取得了较好的效果。

　　“九五”期间，全国人大八届四次会议审议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，把实施可持续发展作为现代化建设的一项重大战略，使可持续发展战略在我国经济建设和社会发展过程中得以实施。期间，我国环境保护事业得到了进一步加强，环境保护事业进入了快速发展时期。国务院发布了《关于环境保护若干问题的决定》，实施《污染物排放总量控制计划》和《跨世纪绿色工程规划》，大力推进“一控双达标”（控制主要污染物排放总量，工业污染源达标和重点城市的环境质量按功能区达标）工作，全面展开“三河”（淮河、海河、辽河）、“三湖”（太湖、滇池、巢湖）水污染防治，“两控区”（酸雨污染控制区和二氧化硫污染控制区）大气污染防治、一市（北京市）、“一海”（渤海）（简称“33211”工程）的污染防治，环境污染防治取得初步、阶段性进展。国家确定的“九五”环保目标已基本实现，环境保护工作取得了较大的成绩。

　　“十五”期间，党中央提出了树立科学发展观、构建和谐社会的重大战略思想。为落实科学发展观，国家颁布了一系列的环境保护法律、自然资源法、环境保护行政法规、环境保护部门规章和规范性文件、地方性环境法规和地方政府规章等。2002年，我国第一部循环经济立法——《清洁生产促进法》出台，标志着我国污染治理模式由末端治理开始向全过程控制转变。

　　“十一五”时期，国家进一步加大环境保护力度，制定了建设资源节约型、环境友好型社会，大力发展循环经济，加大自然生态和环境保护力度，强化资源管理等一系列政策；建立了节能降耗、污染减排的统计监测和考核体系和制度。环境保护事业正沿着“十一五”规划的目标稳步迈进。

　　二、环境法制建设日臻完善

　　（一）法律法规逐步完善

　　改革开放以来，环境立法从无到有，从少到多，逐渐建立了由综合法、污染防治法、资源和生态保护法、防灾减灾法等法律组成的环境保护法律体系。目前已经形成了以《中华人民共和国宪法》为基础，以《中华人民共和国环境保护法》为主体的环境法律体系。

　　1978年通过的《中华人民共和国宪法》第一次对环境保护作出规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。这为我国的环境保护工作和以后的环境立法提供了宪法依据。国务院及其有关部门制定的行政法规和部门规章在保护环境与资源的实践中发挥了重要作用。党的十一届三中全会以来，我国进入了四个现代化建设的新时期，环境保护和立法工作得到了蓬勃发展。

　　1979年9月，五届人大常委会第十一次会议批准和颁布了建国以来第一部综合性的环境保护基本法——《中华人民共和国环境保护法（试行）》，把我国的环境保护方面的基本方针、任务和政策，用法律的形式确定下来，标志着我国环境保护事业逐步走上法制轨道，也标志着我国的环境法制体系开始建立。之后，国家陆续颁布了许多重要的环境保护法规，各省、自治区、直辖市和国务院有关部门结合本地区、本部门的情况制定和颁布了一批环境保护条例。把环境保护建立在法制的基础上，不断完善环境法律体系，严格执法程序，加大执法力度，保证环境法律法规的有效实施。

　　二十世纪80-90年代，我国的环境立法发展十分迅速，特别是90年代，全国人大环境与资源保护委员会的成立，加快了资源环境立法的进度。在这一阶段，国家在制定其他法律法规的过程中也特别关注对资源与环境的保护，强调可持续发展。迄今为止，国家针对环境保护对象制定颁布和修订了多项环境保护专门法以及与环境保护相关的资源法。初步形成了适应市场经济体系的环境法律和标准体系。在污染防治方面，制定了《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》、《海洋环境保护法》等；在资源和生态保护方面，制定了《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《土地管理法》、《矿产资源管理法》、《水法》、《煤炭法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》等；在防灾减灾方面，制定了《防震减灾法》、《防洪法》和《气象法》等，环境立法在环境保护的主要领域都基本做到了有法可依。到目前为止，制定了8部环境保护法律、15部自然资源法律，制定颁布了环境保护行政法规50余项，部门规章和规范性文件近200件，军队环保法规和规章10余件，国家环境标准800多项，批准和签署多边国际环境条约51项，各地方人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章共1600余项。国家颁布了《放射性污染防治法》、《医疗废物管理条例》，为消除放射性废物、医疗废物环境安全隐患奠定了法律基础。初步形成了适应市场经济体系的环境法律和标准体系，这些法律法规，对我国环境保护法规体系的逐步完善，限制破坏资源环境的活动，加快治理污染的进程，起了重要的促进作用。

　　（二）环保执法力度不断加强

　　国家积极开展环境执法大检查，执法力度进一步加大。目前，我国的环境执法工作正在逐步形成以集中式执法检查活动为推动，以日常监督执法为基础，以环境监察执法稽查为保证，以公众和舆论监督为支持的现场监督执法工作体系。国家对环境保护、大气污染防治、水污染防治、固体废物污染环境防治等法律实施情况进行检查，推动重点地区的污染治理。实施关停“十五小”企业，检查重点流域、区域污染防治工作，实施流域限批，提高执法效果。总体来说，随着环境保护工作的深入开展，环境执法工作不断得到加强。截止到目前，我国已建立起国家、省、地、县四级环境执法体系，拥有环境监察机构2954个，环境监察人员5.7万人。通过标准化建设，环境执法能力和水平正在不断提高。

　　（三）宣传教育成果丰硕，公民环保意识逐步提高

　　改革开放以来，特别是近些年来，我国的环境保护宣传教育取得了丰硕成果，宣传教育工作的开展为我国环境保护工作和可持续发展战略的实施起到了重要作用，全社会环境意识深入人心，公民环境保护意识显著增强。

　　改革开放初期，人们的环境保护意识淡薄，在经济起飞的过程中，人们普遍重视经济发展，轻视环境保护，只考虑生产，不考虑对环境的污染和破坏，过度开发和盲目发展造成环境破坏和环境污染的事例屡见不鲜。随着我国环境保护事业的发展，环境宣传教育作为环境保护工作的一个重要组成部分不断发展，公民环境意识不断提高。特别是近些年来，环境宣传教育活动丰富多彩。国家通过举办“六.五”世界环境日、地球日等环保纪念活动，宣传节能减排，倡导绿色消费，提高全民环境意识。突出宣传主题，维护老百姓的环境权益，大力弘扬环境文化，促进全民环境意识的提高。积极开展全国环境警示教育活动，树立全民环境忧患意识，对提高全社会的环境意识起到了很大的推动作用。举办环保宣传周活动，开展创建绿色学校和绿色社区、环保知识下乡等活动，把环保宣传工作逐步深入到了基层。组织许多有影响的专题新闻报道，进一步加大了环境信息公开的力度。通过新闻发布会等多种方式，及时向社会通报环保工作的情况、动向。通过信息公开，增大政府管理透明度，公开接受社会监督，鼓励公众参与。中华环保世纪行抓住群众关心的问题，对破坏环境的行为大胆曝光，促进了一些环境问题的解决。此外，加强对循环经济、生态省建设、环保模范城市、环境优美乡镇等环保工作新举措的宣传报道，在全国产生了一定的影响。建立和完善环境保护公众参与机制，向人民群众传播、普及环境保护科学知识，积极引导人们告别破坏环境的生活方式，培养与环境友好的消费行为，努力形成保护环境的社会风尚，促进人与自然和谐相处。

　　加大环境信息公开的力度，使群众享有环境知情权。国家印发了《节能减排全民行动实施方案》，动员全社会积极参与节能减排和应对气候变化工作，形成以政府为主导、企业为主体、全社会共同推进的节能减排工作格局。发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，这是我国第一部推进公众参与环境保护的部门规章。《环境信息公开办法（试行）》的发布，是落实《政府信息公开条例》的第一个部门规章，保障了公众对环境的知情权、参与权和监督权，促进政府环保决策更加公开化、民主化、科学化。同时充分利用报纸、网站、电视等新闻媒体，弘扬环境文化，曝光环境违法行为。对于国家提出的节能减排、绿色消费、限用塑料袋等保护环境的号召，社会各界广泛响应，积极参与，环保理念逐步深入人心。

　　三、环境保护投入稳步增加

　　投入不足，一直是制约我国有效治理环境污染、导致环境污染总体上呈加剧趋势的重要原因。改革开放以来，特别是“九五”和“十五”时期，国家加大了对环境污染防治的直接投入，并逐年增加，工业污染源治理投资、建设项目“三同时”环保投资增长较快，城市环境基础设施建设继续增加，机制和渠道逐步建立，为环境保护提供了重要的物质保障。

　　（一）环境污染治理投资总额逐年增加，环境污染治理投资占GDP比重稳步提高

　　上世纪80年代初期，全国环保治理投资每年为25-30亿元，约占同期国内生产总值（GDP）的0.51%；到80年代末期，投资总额超过一百亿元，占同期国民生产总值的0.60%左右；“九五”期末，投资总额达到1010.3亿元，占同期国民生产总值的1.02%，首次突破1%；“十五”期末，投资总额达到2388亿元，占同期国民生产总值的1.30%；2007年，全国环境污染治理投资总额达3387亿元，是1981年25亿元的135倍；占同期国内生产总值的比重为1.36%。

　　（二）城市环境基础设施建设投资加大

　　改革开放以来，国家推进城市市政公用事业改革，加强城市环境综合整治，城市环境基础设施建设投资稳步增长。2007年，全国城市环境基础设施建设投资1467.5亿元，是1981年的272倍，占环境污染治理投资总额的43.3%。其中，燃气投资160.1亿元，是1981年89倍；集中供热投资230亿元，是1986年的144倍；排水投资410亿元，是1981年的205倍；园林绿化投资525.6亿元，是1981年的584倍；市容环境卫生投资141.8亿元，是1981年的5.9倍。

　　四、环境污染防治力度逐步加大

　　党的十一届三中全会以来，随着国家对环境保护重视程度不断提高，污染防治工作发生巨大变化，从点源治理向面源和流域、区域治理发展。上世纪70至80年代，污染防治以企业治理“三废”为主，进入90年代后，在加强企业污染防治的同时，大规模开展农村面源污染防治和重点城市、流域、区域环境治理，国家实施《污染物排放总量控制计划》和《跨世纪绿色工程规划》，推进“一控双达标”（控制主要污染物排放总量，工业污染源达标和重点城市的环境质量按功能区达标）工作；全面展开“33211”工程的污染防治，治理模式由末端治理开始向全过程控制转变。近年来，推行清洁生产，大力发展循环经济，工作力度不断加大，工业三废治理取得成效，城市环境治理能力不断增强，主要污染物排放总量逐步得到控制。

　　（一）工业“三废”治理取得成效

　　改革开放以来，随着社会经济的发展，作为主导地位的工业越来越发达，相应地工业“三废”的排放带来污染问题也愈来愈引起人们的高度重视。我国从国情出发，经过多年的努力，对多数污染严重的老企业特别是大中型企业采取利用资源和能源综合处理、加强污染治理工程的建设，清理整顿、取缔关闭违法企业，采取“区域限批”等措施，从发展源头控制污染，减轻对环境的污染程度，实现达标排放，工业企业“三废”治理效率进一步提高。

　　2007年工业废水排放达标率为91.7%，比2001年提高了6.5个百分点；工业二氧化硫排放达标率86.3%，提高了25.0个百分点；工业粉尘排放达标率为88.1%，提高了37.9个百分点；工业固体废物综合利用率为62.1%，提高了10.0个百分点；“三废”综合利用也取得了较高的经济效益，“三废”综合利用产品产值达到1351.3亿元，提高近3倍。

三废治理效率情况

单位：%，万吨

　　（二）城市环境治理能力继续增强

　　随着城市环境综合整治逐步深化，结合调整产业结构和能源结构，加强城市基础设施建设，城市环境保护工作和环境治理能力继续增强。2007年底，城市污水处理厂日处理能力达7145.5万吨，是2000年的3.3倍；城市污水处理率62.9%，比2000年提高了28.6个百分点；城市燃气普及率达到87.4%，比2000提高42.0个百分点；建成区绿化覆盖率为35.3%，比2000提高7.1个百分点；城市生活垃圾清运量达到15215万吨，比2000年增长28.8%。2007年，113个环境保护重点城市空气质量保持稳定，空气质量达到二级标准的城市占44.2%，三级的占54.9%，劣于三级的占0.9%。与上年相比，劣于三级的城市比例降低6.2个百分点。2007年监测的350个城市中，区域声环境质量好的城市占5.7%，较好的占66.3%，轻度污染的占26.6%，中度污染的占1.4%。全国监测的353个城市中，58.6%的城市道路交通声环境质量为好，33.7%的城市较好，5.7%的城市为轻度污染，1.1%的城市为中度污染，0.9%的城市为重度污染。

　　（三）主要污染物排放总量逐步得到控制

　　“十一五”规划纲要将主要污染物排放总量减少10%确定为经济社会发展的约束性指标。2007年，在党中央、国务院的正确领导下，各地区、各部门深入贯彻落实科学发展观，把污染减排作为一项重要任务，采取综合措施，加快污染治理，推动力度进一步加大，政策措施进一步落实，污染减排工作取得突破性进展，化学需氧量和二氧化硫排放量实现双下降。

　　为了实现减排目标，国家积极推进工程减排，新增燃煤脱硫机组总装机容量；狠抓结构减排，全国淘汰落后产能企业，关闭小火电机组、淘汰小炼铁、小炼钢、小炼焦、小造纸等；加快管理减排，加强污染减排指标统计和监测体系建设；加强部门协调，出台有利于减排的价格、金融、贸易等政策措施；采取“区域限批”措施，督促违规项目进行整改，从发展源头控制污染。这些措施的实施，主要污染物排放总量初步得到控制，取得了实质性的进展。初步核算，2007年，全国化学需氧量排放量1381.8万吨，比上年下降3.2%；二氧化硫排放量2468.1万吨，比上年下降4.7%。与2005年相比，化学需氧量和二氧化硫排放量分别下降2.3%、3.2%，实现了两项污染物排放总量双下降。

　　五、生态环境保护建设进一步加强

　　改革开放以来，我国政府高度重视环境保护工作，采取了一系列保护和改善生态环境的重大举措，坚持污染防治与生态保护并重、生态保护与生态建设并举的方针，国务院批准了《全国生态环境建设规划》和《全国自然保护区发展规划》，批准并印发了《全国生态环境保护纲要》。全面落实“保护优先，预防为主”的方针，针对不同区域生态破坏原因和特点，推进生态环境保护战略。国家积极推进植树造林、水土保持、草原建设和国土整治等重点生态工程，积极实施六大林业重点工程建设，建立了一批不同类型的自然保护区、风景名胜区和森林公园以及生态农业试点示范区和生态示范区。

　　（一）林业生态建设稳步发展

　　第六次（1999—2003年）全国森林资源清查资料显示，我国森林面积达到1.75亿公顷，比第二次（1977—1981年）全国森林资源清查增长52.2%；森林覆盖率为18.21%，增长6.2个百分点；森林蓄积量为124.6亿立方米，增长38.4%。十六大以来，国家以六大林业工程为重点，大力推进生态建设，同时加大生态环境保护和监管力度。2007年全国共完成造林面积390.8万公顷，其中六大林业重点工程造林面积268.2万公顷，占全部造林面积的68.6%。造林面积增长的同时，林种结构进一步调整，造林质量呈上升趋势。

　　北京市在2001年提出“绿色奥运”口号，承诺北京将为奥运会提供一个空气清新、环境优美、生态良好的世界一流现代化大都市。经过6年的努力，承诺指标已全部实现。全市林木覆盖率为51.6%，城市建成区绿化覆盖率达到36.2%，建立自然保护区20个，总面积13.4万公顷，占北京市国土面积的8.0%。2007年北京空气质量进一步改善，二级和好于二级天数达到246天，占全年总天数的67.4%，人均公园绿地为8.6平方米。

　　（二）荒漠化和沙化整体扩展的趋势得到初步遏制

　　第三次（2004年）全国荒漠化和沙化监测结果表明，20世纪90年代末我国荒漠化和沙化整体扩展的趋势得到初步遏制，全国沙化土地由20世纪末每年扩展3436平方千米转为每年减少1283平方千米。截止到2004年，全国荒漠化土地面积为263.62万平方千米，比1999年减少37924平方千米；重、极重度荒漠化面积在荒漠化面积中的比重由1999年的47.3%下降到2004年的38.7%；全国沙化土地面积173.97万平方千米，比1999年减少6416平方千米；流动、半固定沙化面积在沙化土地中的比重由1999年的36.1%下降到2004年的33.9%。

　　（三）自然保护区建设得到加强

　　我国政府加强自然保护区的管理和建设，保护自然环境和自然资源，拯救濒危的生物物种，维护生态平衡。截止到2007年底，全国自然保护区数量达到2531个，比1991年增加1823个；自然保护区面积为15188万公顷，增加1.7倍；自然保护区占辖区面积比重为15.2%，提高9.6个百分点。

　　自然湿地进一步得到保护。我国首次（1995-2003年）湿地资源调查结果显示：我国湿地总面积为3848.6万公顷，占国土面积的4.0%，其中，自然湿地3620.1万公顷，占湿地总面积的94.1%。全国共有30块湿地列入国际重要湿地名录，总面积达358万公顷。我国湿地面积快速减少、功能下降的趋势初步得到控制，生态功能逐步得到恢复和改善。

　　治理水土流失取得新进展。截止到2007年底，全国累计水土流失治理面积达到9987万公顷，比1985年增加了5347万公顷。

　　六、环境保护事业管理体系进一步强化，国际合作更加广泛

　　随着我国环保事业的发展，环保机构和队伍建设不断得到加强，环境管理、科研、监测网络体系逐步完善。2007年，全国环境保护系统共有17.7万人，是1991年的2.5倍，其中环境监测人员4.9万人，是1991年的1.5倍，各级环境监测站2399个，比1991年增长12.6%。环境监测进一步适应环境保护管理的需要，形成了以大中城市为中心的大气监测网，以对大江、大河等重点流域为中心的水质监测网，对长江三峡库区、近岸海域等的生态环境监测网，获取的大量监测数据，为环境管理、监督及科学研究提供了科学依据。目前，全国重点城市积极开展了空气质量日报，发达地区所辖中心城市也利用各种新闻媒体陆续开展了空气质量预报，为广大公众及时了解环境质量提供了大量的信息资料。

　　改革开放以来，随着环保事业的稳步发展，我国在环境保护领域的国际合作与交流活动异常活跃。积极参加多边环境谈判，维护国家利益和发展权益，以更加开放的姿态和务实合作的精神参与全球环境保护事务。我国积极参加了有关环境保护的缔约方会议和有关国际会议，缔约或签署了多项国际环境公约，并参与有关工作，维护了我国和广大发展中国家的利益。参与并履行了《生物多样性公约》、《防治荒漠化国际公约》、《气候变化框架公约》、《湿地公约》、《濒危野生动植物国际贸易公约》等国际公约，并积极采取相应措施，做出履约承诺。我国在履行《保护臭氧层维也纳公约》的过程中，积极开发氟里昂替代物质，并达到国际先进水平。积极推进多边和双边的国际合作，特别是在积极推进蒙特利尔多边基金，2007年7月1日起，停止全氯氟烃和哈龙的生产和消费，提前实现《关于消耗臭氧层物质的完成了蒙特利尔议定书》的履约目标，兑现了我国对国际社会的承诺；在双边合作、全球环境基金等领域取得突破。我国与多个国家签订了环境合作协定，积极借鉴国外的先进经验，促进了我国环境保护事业的健康发展。

　　七、树立科学发展观，努力建设资源节约型、环境友好型社会

　　党的十六届三中全会提出坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。第十一个五年规划提出全面贯彻落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，大力发展循环经济，加大自然生态和环境保护投入力度，强化资源管理等政策。国家建立了节能降耗、污染减排的统计监测和考核体系和制度，这些措施的出台，极大的促进了我国环境保护事业的进一步发展。虽然我国环境保护事业经过了几十年的不懈努力，取得了积极进展，但主要污染物排放量超过环境承载能力，生态环境受到不同程度的破坏，环境污染事故时有发生，控制和减缓环境污染的任务还相当艰巨，环境形势依然十分严峻。实现“十一五”规划纲要提出的有效控制污染物排放，尽快改善重点流域、重点区域和重点城市的环境质量的目标，尚需付出极大的努力。只要全国上下共同努力，长期坚持以人为本，树立全面协调可持续发展观和建设资源节约型、环境友好型社会的理念，摆正环境保护与社会经济发展的关系，认真贯彻落实节能减排统计监测考核体系，强化政府责任，采取有力措施，全面落实科学发展观，加快经济结构调整，转变经济增长方式，加大节约资源和环境保护的力度，我国的环境保护事业一定能取得辉煌的成就。