科学问题没有国界，随着全球经济一体化发展，各国之间科技活动相互交叉融合，使得各国的研发活动越来越呈现国际化的趋势。在研发国际化不断发展的过程中，国际联合研发迅速增多，同时跨国公司的子公司在许多东道国的研发活动中产生了越来越重要的影响。在1993年到2002年期间，全世界外国公司子公司的研发开支从大约300亿美元攀升到了670亿美元（即从全球工商研发的10%升至16%） 。
美国的五大科技政策难题之一
　　20世纪80年代中期以来，外国跨国公司在美国的R&D投资以及美国公司在国外的R&D投资，都有迅速增长。外资企业是?济体中一个非常特殊的组成部分，美国政府对外资实行国民待遇。在美国，外资企业范围主要是被限定为在美国的外商独资企业、国外跨国公司的美国子公司，以及国外跨国公司在美国的总部。对于美国科技政策的制订而言，由于外资企业的特殊地位，对其研发采取什么样的政策被列为美国20世纪90年代的五大科技政策难题之一。而最受关注的焦点问题就是政府公共资金所支持研发活动的外资企业以及外国机构参与问题。应当对境内外资企业采取什么样的标准，来规范它们参加政府资助的项目以及享受激励企业发展的各项措施，这在政府和学界一直争论不休。美国教授Robert Reich将其归纳为“WHO is US”问题。

五大部门的典型做法
　　美国没有统一的科技管理机构。不同的职能部门根据各自的使命进行科研开发和管理，在?费上，政府也是直接划拨给各个部门。本文分析的是最重要的五个部门的做法，以期对我国的政府科研项目管理提供相关借鉴。
　　国家科学基金会(NSF) 
　　在美国的科技管理机构中，国家科学基金会只占联邦科技预算的4％。它的资助方向主要集中在基础研究领域和高校等学术机构，其作用不仅是支持研发项目，更在于培养创新人才和提高国民科技素质。国家科学基金会利用先进管理理念、方法和技术，整合研究资源，激励创新思想，从而促进美国实现“保持在科学与工程领域世界领先地位”的国家目标。国家科学基金会的管理理念和模式在美国联邦政府机构中具有一定的代表性。
　　2009年1月开始生效的NSF《提案、资助政策及申请程序指南》（Proposal and award Policies and Procedures Guide）中提到：美国国家科学基金会极少（rarely）会向外国组织提供资助，只考虑有美国机构参与的合作项目的提案申请，并且所提供的资助只限于合作中的美国机构部分。
　　为了推进产学研合作，NSF资助设立了很多工程研究中心(Engineering Research centers，ERC)，工程研究中心集工程研究、工程教育、企业合作、技术转移于一体，旨在推进技术转移和增强美国产业的国际竞争力。NSF不允许外国机构与外商来参与它支持的那些工程研究中心，但是，在中心的知识与技术交流中，中心所在学术机构与外资企业地位是直接平等的，只要中心能够证明报偿关系的存在，外资企业就可以参与其中。在1994财政年度，NSF的这些中心全部工业研发的9.5%为外国机构与企业参与项目。外国研究人员可以在中心参与工作，中心的研究人员也可以在国外的实验室进行研发。不过，一些研究中心已?对外国公司成为研发成员采取了更多的限制性措施 。
　　卫生部
　　美国卫生部的科研项目主要由国立卫生研究院管理。美国国立卫生研究院(NIH)是美国主要的医学与行为学研究机构，拥有27个研究所及研究中心，任务是探索生命本质和行为学方面的基础知识，并充分运用这些知识延长人类寿命，以及预防、诊断和治疗各种疾病和残障。NIH不仅拥有自己的实验室从事医学研究，还通过各种资助方式和研究基金全力支持各大学、医学院校、医院等的非政府科学家及其他国内外研究机构的研究工作，并?助进行研究人员培训，促进医学信息交流。
　　NIH资助项目繁多，按照资助形式主要分为基金（grant）、合同(contracts)与合作?定(cooperative agreements)三种。其中基金是最主要的资助方式，支持各种与人类健康相关的研究项目和培训计划，一般由申请者个人提出研究目标，?评审通过后获得基金支持，资助年限1～5 年，资助机构不参与项目的研究过程；合作?议则事先由NIH 对研究计划提出相应规定并发布特别申请须知(RFA)，有时为了激发科学家对某些特殊领域的兴趣，还会发布项目声明或指南，由相关机构进行申请；R&D 合同则是资助公立学术机构、非盈利性或商业性机构就NIH感兴趣的特殊领域进行研究和开发。
　　NIH对国外机构（这里国外机构主要是指外国机构和国际组织，包括公共的、私人的盈利和非盈利组织）的资助政策比较明确。在NIH基金机制下，国外机构可以申请直接资助。同时，国外机构还可以通过转包合同或者联营?议，作为在美国机构研究人员的合作者获得NIH的资助。NIH有专门的机构处理对外资助的申请接收及初审工作。但是，国外机构和国际组织不能申请科思泰恩--纳撒（Kirschstein-NRSA）制度研究培训基金,项目计划基金（program project grants）,中心基金（center grants）,资源基金（resource grants）, SBIR/STTR基金,或者建设基金。
　　然而，有一些基金，比如说项目计划基金,可能会资助具有“国外成分”的本土机构。“国外成分”主要是指在美国之外被实施、操作的项目的一个重要组成部分。国外旅行行为不能被认为是“国外成分”。基金不能给予在国外机构的个人。
　　NIH对于外资企业并没有将其与国外机构进行清楚的区分，但是通过相关政策的表述可以发现，外资企业在NIH的政策规定当中属于美国企业，只是在特定目标项目的资助中会考虑其国外成分，比如说特别用于鼓励美国企业自主创新，涉及到美国国家安全以及贸易保护等方面，以及NIH自身需求方面，会因其是外资企业而有更加严格的限定。
　　商务部
　　商务部负责国际贸易、出口管制、贸易救济措施等。商务部下属机构标准与技术研究院（NIST）曾?负责管理的ATP计划（先进技术计划）中，对外资企业申请者的资格具有明确的要求。首先，外资公司想要直接申请或参与ATP项目,必须在美国境内有已?组建的分公司,同时该分公司及其母国还要接受ATP对外资公司进行的外资资格调查 。其次,非美国境内的外资公司没有资格作为直接的申请者和参与者得到ATP的资助, 但是可以作为项目分包者获得ATP资助。同样，美国公司的境外分公司也只能作为项目分包者而不能直接获得资助。再次，虽然ATP没有明确地禁止直接申请资助的公司在其他的国家和地区开展研究和活动，但是，将大量的研究活动安排在美国境外进行的话，会在审批和评估的过程中失去竞争的优势。最后，如果申请资助公司的拥有人是美国绿卡持有者的话，那么该公司也是没有资格得到ATP资助的，但是，可以获得ATP资助的必要条件是将公司的拥有权转交给美国公民。
　　同时，根据商务部《美国技术卓越法案》 (American Technology Preeminence Act，ATPA),跨国公司必须满足如下条件才有资格获得财政资金支持：①该公司的参与能通过其投资在美国的研发及制造（包括重大部件或组件在美国的生产等）证明其能为美国带来?济利益；②能为美国的就业做出突出贡献；③同意将该项目产生的任何技术，用于美国生产（考虑到提高美国产业竞争力的目标），并从有竞争力的供应商那里采购?料和零部件；④该公司是在美国注册成立，并且其母公司所在国：可以为美国公司提供同样的参与研发机会；可以为美国公司提供最惠国待遇的投资机会；可以为美国公司提供足够并且有效的知识产权保护。
　　另外，依照自1994年起生效的内部规定，如果某些高技术需要中国、前苏联集团国家以及伊朗、古巴和朝鲜等受限制国家人员参与，企业或研究院校就必须向政府申请一个出口许可证，因为这可视作技术出口，就算完全在美国境内进行的研究，该要求也完全适用。但如果某位中国公民成为了美国或其他国家（如加拿大或英国）的永久性居民则不受此限。据此，美国商务部监察长在2005年3月的报告中指出，这是严重的漏洞，应根据出生地的?则进一步限制包括中国在内的部分外籍人员参与在美控制的高级科研活动，即对于任何出生于中国或伊朗、朝鲜等受限制国家的公民参与高级科研活动或接触有关实验室设备，也视同为相关技术向这些国家出口，其雇主（包括企业、大学和研究所等）需要向美商务部申请出口许可证，即使他们已取得了其他国家的公民身份，也需接受相应许可资格检查 。
　　这种对中国科研人员的歧视以及政策的不确定性，影响了中美两国之间建立合作和互信关系，给中美两国企业、大学和研究机构之间开展科技合作带来负面影响。同时，这也引起了美国各界的强烈抨击，尤其令美国各家大学感到不满。因为美国在9.11恐怖袭击事件之后，美国实施了更为严格的签证制度，即“签证螳螂”计划，给成千上万的国际留学生带来不便，美国各大学招收的留学生数量大幅下降。
　　面对强大压力，2005年美国商务部副部长戴夫.麦考密克(Dave McCormick)表示，政府拒绝基于出生地?则对中国和其他外国研究人员参与美国军事敏感技术进行特殊限制的提议 。
　　   能源部与国防部
　　美国能源部主要负责美国联邦政府能源政策制定，能源行业管理，能源相关技术开发、武器研制等。根据美国布什总统签署的《2005能源政策法案》（ENERGY POLICY ACT OF 2005），一个实体只有在秘书处认为其满足如下条件时才可能获得资助：
　　①该实体参与该计划能为美国带来?济利益；②同时，该实体a.要么根据美国法律是美国拥有的实体组织；b.要么是按照美国法律规定在美国成立，并且其母公司所在国：可以为美国公司提供同样的参与研发机会；可以为美国公司提供最惠国待遇的投资机会；可以为美国公司提供足够并且有效的知识产权保护。
　　美国国防部拥有很多国立实验室，负责军用及军民两用技术的研发。国防部对外资企业及外国机构参与研发有明确规定和措施。美国《国防授权立法》（Defense Authorization Legislation）102-484条规定，“合格的企业”一词，是指这样的公司或其它商业实体：①在美国进行了相当程度的研究、开发、工程和制造活动；②是美国公民控股或具有多数拥有权的公司或其他商业实体，或者公司或商业实体的母公司所在国政府：鼓励由美方所有或控股的公司参与该国政府通过国际组织或相关?议直接或间接提供资金支持的研发项目；为美国公司提供充分、有效的知识产权保护。
　　1994年修订后的《国防部授权立法》公共法律103-160条，增加了第1317项--技术再投资计划的资助条件：能为美国?济带来益处。规定指出：使用公共资金为公司或合作伙伴，以及其他合作活动提供支持时，国防部应确保这些合作关系以及其他相关活动的主要?济收益能增加美国?济利益 。
　　
　　结论与建议
　　可以看出，随着研发全球化的深入，美国虽然放开了政府科研计划项目的外资准入限制，但并非所有外国公司都有权申请和参与这些计划。在外资申请和参与政府科技项目前，美国政府会对这些外国公司、外国机构实行严格的资格审查。首先，美国政府对所有外资公司参与政府科技项目都有一个限制前提，即“由美国政府资助研发项目产生的创新应当在美国国内投入生产，而且其生产应当与目前当地供应商采用创新技术支持的基础设施生产相联系。这一目的并不是要限制在其它地方的生产，而只是为了严格确保美国作为生产基地和研发基地的地位，从而保证将来新的技术突破会在美国产生” 。与此同时，美国政府还规定，在以下三种情况下美国是明确支持外国公司参与政府科研项目的：第一，外商参与有望提高美国资助的创新项目被采用为国际标准的可能性，因为外国参与公司将采用并将帮助使之在全球使用。第二，外商参与能带来国外相关技术诀窍以及创新能力，从而可以在美国资助创新的商业化过程中发挥关键作用。第三，作为获得参与项目的回报，国外参与者同意在美国提高产品的增加值，以有利于巩固美国?济的技术和生产基地地位 。
在全球化浪潮迅猛发展的新形势下，中国要积极应对科技全球化浪潮的挑战，抓住难得的发展机遇，充分利用各种世界资源，提高自己的科技竞争力。首先，我国可以以政府科研项目为手段，吸纳外资研发机构参与项目研发，为我国科研机构学习、借鉴、吸收国外先进的技术成果提供便利。其次，我们在强调研发活动留在国内，争取保留研发?济价值（提高就业率，实现?济增长等）的同时，设计相关制度扩大外资企业研发机构技术外溢的渠道，提高技术外溢的效率，从而服务于我国自主创新战略。第三，要实现在全球范围内寻求资源的供应并保护自身的科学技术权益不被侵犯，积极利用对等?则，为我国企业走出去提供便利。要求外资公司的母国如果具有类似科技计划的话，必须给予我国企业同等的参与权，给予我国企业与其他任何国家的企业，以及本土企业相同的投资和贸易机会。最后，在坚持科研项目逐步开放的情况下，积极吸收、借鉴美国的?验,结合我国的实际情况,制定适合我国国情的科研项目对外开放管理规则。