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中国研究与开发支出:资助需聚焦科学研究吗
www.casted.org.cn  日期:2014-12-25 文章来源:中国科学报 点击数:10940 
 

中国研究与开发支出:资助需聚焦科学研究吗

中国需要将政府财政科技经费统计向研发经费统计转变,并且将政府研发支出纳入全国研发经费统计工作中。这是政府研发经费透明化的关键一步,有助于减少腐败且与国际研发统计规范接轨。

■孙玉涛 曹聪

中国已经成为研究与开发(R&D)经费支出的大国。2012年,中国全社会研发经费支出(GERD)超过了人民币1万亿元。按购买力平价(PPP)计算,中国的全社会研发经费支出为2940亿美元,落后于美国的4540亿美元和欧盟的3410亿美元,但是超过了日本的1520亿美元。中国的研发强度(GERD/GDP)已经达到了1.98%,是1995年的3倍多,已经超过了欧盟28个成员国的1.96%。

根据中国政府信息公开条例的要求,中央政府主要部门和机构陆续公布了它们的年度部门预算和决算报告。目前,国际研发经费统计公报不仅包括总量统计,还包括产学研结构、政府部门统计等,这一举措让中国政府预算支出包括研发经费支出公开并逐步向国际规范靠拢。借助于信息公开,我们得以了解中国政府研发经费支出的状况,分解和剖析中央政府研发经费支出,并明确中央主要承担研发使命的部门在国家创新体系中的作用。本文的分析也有助于通过中国研发经费的全面统计促进相关信息透明化。

预算与支出

中国政府还没有公开详细的政府研发经费支出,研发经费支出嵌入在宽泛的科技经费统计中。为此,我们分析2011年中央71个公开年度决算报告部门和机构的研发经费支出,总计737.3亿元,占全社会研发经费支出(8687亿元)的8.5%和政府研发经费支出的39.2%。我们从部门年度报告科学技术支出(类)中提取了研发相关经费支出的数据,包括基础研究、应用研究、开发研究和《国家中长期科学和技术发展规划纲要》(MLP)提出的国家重大科技专项(重大专项)。实际上,根据标志科技统计作为一门学科的形成的《Frascati手册》,科学技术(S&T)支出(类)中的一些科目(款)(例如,科技事务管理)并不属于研发支出,因此没有包括在分析中。另外,尽管社会科学(款)支出也属于研发支出,但是本研究只考虑自然科学和工程技术经费支出。

科学技术部在管理研发经费预算方面的作用在逐步下降,现在和其他承担科技使命的部门遵循相同的预算过程,从财政部获得预算拨款。其他任务部门已经开始竞争政府财政科技预算,特别是通过中国科学院的知识创新工程和国家重大科技专项项目等。除了政府财政科技拨款,中央相关部门和机构还从其他渠道获得研发经费,包括其他中央部门、地方政府或者企业。

政府部门通过几种不同的机制配置研发经费。第一,同行评议—竞争性—自由选题型研究,例如国家自然科学基金面上项目,主要支持探索性研究;第二,同行评议—竞争性—任务导向型研究,主要是为了迎接国家经济和社会发展中面临的科技挑战,例如部分国家重大科技专项;第三,合同制—任务导向型研究,军工相关项目主要采用这种模式;第四,支持研发机构运营经费,例如支持国家重点实验室或者新建研发机构运行。

主要承担研发使命的部门和机构

2011年,管理研发经费超过100亿的部门和机构包括科技部、中科院和国家自然科学基金委员会,它们的研究经费占中央政府71个部门和机构研发经费支出的70%以上。

科技部:尽管已经不再掌管全部的科技预算,但是科技部从中央政府获得的财政科技拨款仍然最多。这些预算主要用于国家科技计划项目——国家重点基础研究发展计划(“973”计划)(含国家重大科学研究计划)、国家高技术研究发展计划(“863”计划)、国家科技支撑计划等,它们的经费总额占所有国家科技计划项目的90%。科技部不掌控另外的一些国家科技计划项目,在国家重大科技专项中的作用也非常有限。

中科院:2011年,中科院下属研究机构执行的科技经费支出大约一半来自中央财政科技拨款,大部分的其他收入来自研究基金,包括国家科技计划项目、国外科研任务、与大学企业和地方政府的合作项目。大部分收入用于基础研究和应用研究。

工业与信息化部(工信部):作为在2008年政府机构改革中出现的工信部,已经和国家发展与改革委员会(发改委)一样成为了超级部委。工信部整合了好几个机构的部门,从而控制了大量的公共资源,在中国工业研发中扮演重要角色。工信部的政府财政拨款主要用于应用研究和国家重大科技专项。

发改委:发改委在科技政策制定和实施过程中可能扮演着最为重要的角色。2011年,发改委资助科学技术活动的经费只有2.9亿元,其中25.25%来自中央财政科技拨款,和科技部相比少了很多。显然,发改委并不是科技活动的主要资助者,似乎更多地是作为主要科技政策的制定者参与科技事业发展,主要手段是经济规则和巨额财政资源的战略分配,这些财政经费并不包含在其部门预算中但是由其负责配置(可以称为发改委控制的预算外资金或者中央预算内投资,即“口袋预算”)。可以推断,部分预算外资金可能用于科学技术和高技术产业化相关的项目。我们没有发现任何资料能够反映这些预算外资金被如何分配到哪些项目。

2011年中央政府研发经费支出中略少于一半(45.25%)的去向没有公开,这些经费有可能被配置到了没有公开部门决算的国防相关部门。比较而言,美国政府研发经费中一半以上用于国防相关项目。

基础研究、应用研究和重大专项

基础研究:根据基础研究经费,中国资助基础研究的4个主要中央部门和机构是基金委、中科院、科技部和教育部。基金委已经根据不同研究群体设计了一整套基础研究资助工具。科技部管理“973”计划和大科学研究计划。中科院主要运用财政科技拨款进行内部研究,同时从基金委和科技部等其他渠道获得竞争性经费。教育部通过75所直属大学在基础研究中扮演重要角色。

应用研究:2011年,科技部、中科院、农业部和工信部是4个主要管理应用研究经费的部门和机构。中央政府用于应用研究的经费中70%的尚没有公开,可能被没有公开部门决算的机构用于国防相关研究。

重大专项:2011年,管理重大专项经费最多的4个部门和机构分别是工信部、卫生部、中科院和农业部。重大专项对中国研发预算的影响非常显著。2010年,中央政府用于重大专项的经费大约是国家自然科学基金项目、“973”项目和“863”项目经费的总和。重大专项已经影响到了中央政府财政研发拨款的分配,更多的研发经费被配置到了科技任务部门而不是科技部。

巨额的重大专项经费在短期内被仓促地执行,特别是“十一五”时期的最后一年——2010年,由于中国的科技预算倾向于根据五年计划执行。国家科技计划和国家自然科学基金项目已经实施多年,预算管理也已经制度化和规范化。相对较新的国家重大科技专项由不同的政府部门领导、组织和实施,并且在不同的时间点启动,但是预算必须在项目启动的五年计划内执行。在项目的仓促实施过程中,质量控制可能会受到影响。

进一步改革的需求

通过一系列的改革,中央政府的研发经费支出分布呈现非常明显的分散化趋势。科技部不再统一管理政府所有民口研发经费的预算和分配。分散化和多元化的研发资助体系具有一定的优势,但同时也出现一些新的挑战。研发预算和执行系统缺乏顶层设计、统一规划、有效协调和透明化,导致了不同部门甚至相同部门负责的科技项目重复资助、科研经费仓促执行(如重大专项)等问题。

中国研发预算和公开进程向国际规范靠拢、让科技任务部门承担更多责任的进一步改革似乎已经迫在眉睫。中国政府需要将政府财政科技经费统计向研发经费统计转变,并且将政府研发支出纳入全国研发经费统计工作中。这是政府研发经费透明化的关键一步,有助于减少腐败且与国际研发统计规范接轨。

中国可以考虑通过将科技部的职能划分为两个部分进行重组。一部分升格为国务院科技政策办公室,聚焦顶层设计、统一规划、部门协调和研发预算,另外负责科技战略和政策制定等已经存在的职能;另一部分转变成为独立的国家科技项目办公室,负责管理和监督国家科技计划项目包括任务导向型研究的预算。科技部的其他任务导向相关职能可以重组到农业部等任务导向型部门。

在过去20年,中国的基础与应用研究经费比例快速下降。2011年,全社会研发经费支出中基础研究和应用研究支出比例分别为4.7%和11.8%,比较而言,2009年美国的比例分别是19%和17.8%,日本是12.5%和22.3%。在发达国家和新兴工业化国家,科学(基础和应用)研究经费在全社会研发经费中的比例平均在35%以上。较低的科学研究经费支出比例对中国创新能力具有负面影响,可能危害中国成为创新型国家的雄心。其中,应用研究的萎缩尤其严重,因为应用研究是基础研究和开发研究的纽带。

其他国家也出现了科学研究经费中政府来源资金比例下降的情况,但是中国的案例尤为特别。尽管中国中央政府财政科技拨款主要用于科学研究,特别是应用研究,但是全社会研发经费支出已经从应用研究转向下游的开发研究。这可能归咎于中国的创新政策过分强调开发而不是科学研究。相对于主要发达国家在研发强度类似(2%)的发展阶段,中国政府对科学研究的贡献比较低。2011年,政府对全社会研发经费支出的贡献只有21.7%, 77.9%来自企业。政府需要在2020年之前将其贡献增加到30%,达到经济合作与发展组织(OECD)国家的平均水平,其中多数来自中央政府。

中央财政新增科技拨款可以投入现有机构或者由新建机构管理。考虑到重大专项通过现有机构并没有能够有效地运用新增资金,具体政策行动可以将国家自然科学基金委员会医学科学部升级为由卫生部(现国家卫生与计划生育委员会)直接管理的国家卫生研究院,负责人口和健康相关科学研究。这不仅是学习美国国立卫生研究所(NIH)(全球最大的医学研究与科研经费管理机构)的模式,同时也是将作为中国科研经费管理最好实践的国家自然科学基金委员会模式进行推广。实际上,中国科学界已经为此争取多年。


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